Paralelos e paradoxos da inserção externa canadense

Volume 8 | Número 81 | Mai. 2021

Por Gabriel Pereira Rolszt

O Canadá é uma monarquia parlamentarista e obteve sua independência constitucional apenas em 1931. O país possui a política externa em formação, busca formar sua própria identidade como ator no sistema internacional e segue o internacionalismo liberal que, segundo Kim Richard Nossal (2003), tem cinco características: 1. Responsabilidade ao enfrentar conflitos; 2. Ênfase multilateral; 3. Envolvimento com as instituições internacionais; 4. Uso dos recursos nacionais para o sistema internacional; 5. Foco na lei internacional. Assim, o Canadá age como “promotor da paz” para a formação de si e de suas relações internacionais.

O Canadá é considerado uma potência média que tem boa diplomacia e é importante por sua economia atrelada ao globalismo. Em 2017, o país foi o 12a maior exportador, ocupou o 24a lugar no ranking de complexidade econômica, PIB de 1,65 trilhão de dólares, 377 bilhões de dólares em exportações, 326 bilhões de dólares em importações e uma população de 37 milhões de pessoas (OEC, 2017).

A primeira seção tratará do multiculturalismo e imigração como princípios do multilateralismo; a segunda discutirá sobre a segurança humana no Canadá. A terceira seção irá analisar o ministro Lloyd Axworthy; a quarta demonstrará as relações entre o Canadá e Estados Unidos; e na quinta seção terá uma observação do governo de Stephen Harper.

MULTILATERALISMO, MULTICULTURALISMO E IMIGRAÇÃO

O tecido social canadense é diversificado por várias culturas que chegaram ao país desde o século XX. Em 1988 foi formado o Canadian Multiculturalism Act que reconheceu a diversidade cultural com políticas públicas para em detrimento de comportamentos xenofóbicos (CÂMARA, 2013, p. 2).

A variedade cultural é em função do incentivo do governo canadense à imigração para o país desde antes de ter formado o Ato da América do Norte Britânica em 1o de julho de 1867 e isso é integrado à estratégia de inserção no mundo. Entretanto, após a formação do país houve restrições até 1962. Mas com a ascensão dos Direitos Humanos, formou-se o programa de imigração moderno. Há critérios para a entrada no país e o governo aloca os migrantes para zonas menos habitadas para fomentar a economia dessas regiões.

De acordo com o censo de 2011 aproximadamente 21% da população é estrangeira e o censo de 2006 informa que 14% dos nascidos são descendentes de estrangeiros. Entre eles, o maior fluxo migratório vem da Ásia, mas há presença crescente de africanos, caribenhos e sul-americanos. Além disso, comporta mais de 200 grupos étnicos e 75% da população possui conhecimento de mais de um idioma. Essas estatísticas demonstram o multiculturalismo canadense, além dele ser intrínseco da formação do país já que o Oeste tende a utilizar o inglês e o Leste tende ao francês (CANADA, 2011).

A integração desses grupos sociais é baseada na legislação em defesa dos direitos iguais, mas que não abram mão da diversidade, apenas que sigam os valores fundamentais aos canadenses (CÂMARA, 2013, p. 5-8).

As pressões internas o tornam favorável ao multilateralismo devido às relações dos diferentes grupos étnicos o que se amplia nos últimos anos com os novos meios de comunicação e a cultura democrática do país (RIDELL-DIXON, 2013). Entretanto, a multiculturalidade impacta na política externa com interesses de alguns grupos que podem dificultar o consenso (CÂMARA, 2013, p. 12). Uma vez que o multiculturalismo canadense é somado à doutrina de segurança humana, forma-se uma política externa que busca assegurar o multilateralismo e a paz.

SEGURANÇA HUMANA

Com o fim da Guerra Fria havia um descrédito ao neorrealismo. Sentia-se a necessidade de ampliar os atores em perspectiva dos estudos de segurança para além do Estado, isso acrescentaria os indivíduos e sua segurança social já que há vários tipos de ameaça à integridade (TICKNER, 2001). Com este arcabouço, buscar- se-ia a securitização das dimensões econômica alimentar, ambiental econômica, política, etc. O Estado deve assegurar a segurança humana e a cooperação internacional seria aliada. Desde a década de 1990 o Canadá adota a segurança humana na política externa.

Naquela década, o Canadá era uma potência média e precisava organizar sua política externa e suas estratégias além do campo militar. A segurança humana, como alternativa, tomou as premissas que Alkire (2003, p. 20) aponta: paz, segurança, desenvolvimento e cooperação. Deste modo, o Canadá se tornou ativo nos assuntos de segurança internacional. O ideal é de que os conflitos são originados pelo Estado, mas nos valores individuais não há segurança nessas questões, logo, o objetivo da política externa é a segurança humana.

Sob uma ótica neorrealista, as razões da segurança humana são para a projeção do sistema internacional com o internacionalismo liberal, além de reafirmar internamente como uma sociedade progressista (RIBEIRO, MÈRCHER, MEDEIROS, 2018).

DOUTRINA DE AXWORTHY

Lloyd Axworthy se tornou Ministro das Relações Exteriores do Canadá em janeiro de 1996 durante o governo do primeiro-ministro Jean Chrétien que eram do Partido Liberal. Sua posse indica o auge da agenda de política externa voltada à manutenção da paz e promoção do desenvolvimento como instrumento diplomático (USC, 2010).

A doutrina de Axworthy mantém os interesses canadenses sob a retórica da segurança humana. As motivações do Canadá na formulação da política externa são por causa dos baixos gastos em defesa. Quando Jean Chrétien tomou posse em 1993, cortes fiscais foram feitos o que desestruturou as Forças Armadas. A crise em 1995 condicionou a adoção da política de segurança humana para ser um ator multilateral e independente. Apesar do idealismo, há a racionalidade de recuperação fiscal e ampliação da projeção externa.

Axworthy recebeu críticas dos Estados Unidos porque ela amplia as preocupações da comunidade internacional ao considerar pobreza, questões ambientais, crime, os Estados e guerra como ameaças e implicaria no aumento da influência das organizações não governamentais. Entretanto, o presidente Bill Clinton estava em paralelo sobre alguns aspectos de Axworthy porque naquele momento o internacionalismo liberal e a globalização estavam em alta (SOKOLSKY, 2001).

Axworthy argumenta que a segurança humana está atrelada à cultura política do Canadá, por isso, dispõe-se à defesa de regras multilaterais e pautas que “não estivessem em congruência aos interesses do país”. Ademais, o Canadá se colocaria em programas sociais, ao exemplo da Rede de Segurança Humana, composta por 13 países sob a liderança do Canadá, e como observador na Convenção de Ottawa em 1997 em prol dos direitos humanos e prevenção de conflitos (ROCHA, 2017, p. 106; BARRETO, HASLAM, 2013, p. 24).

A agenda de Axworthy esbarra com a força militar; a teoria realista considera que a dotação de Forças Armadas define a sua expansão internacional. Para se sobrepor, o foco da política externa está em acordos multilaterais. A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) é um modo de conter a ampliação das Forças Militares e os tratados multilaterais mantêm o Canadá com boa imagem o que implica em menor demanda por defesa. Os acordos multilaterais requerem que haja mobilidade de informações, logo, os Estados Unidos e a OTAN são meios de cumprir essa necessidade, mas o conflito é que a postura estadunidense descarta a segurança humana.

O legado de Axworthy é a doutrina de segurança humana que não é meramente idealista, há um realismo da política externa na defesa do multilateralismo e outras questões relativas ao âmbito social e ao internacionalismo liberal (SOKOLSKY, 2001).

RELAÇÕES CANADO-ESTADUNIDENSES

As relações entre os dois países têm atritos pontuais. Mas em termos comerciais eles apresentam proximidades o que é uma vulnerabilidade do Canadá. Apesar disso, o Canadá pratica uma política externa autônoma.

A existência do Canadá é conjugada ao expansionismo estadunidense. A Confederação Canadense surgiu no século XIX devido às tensões da possível anexação pelos Estados Unidos dado que eles tinham intenções da doutrina do Destino Manifesto e àquelas relações hostis com a Inglaterra.

Devido ao fracasso do Tratado de Reciprocidade em 1854, já que a Inglaterra havia apoiado os canadenses em detrimento dos Estados Unidos, formou-se a National Policy, realizada da formação do país com as Colônias Britânicas da América do Norte até o fim da 2a Guerra Mundial, marcado por protecionismo de altas taxas de importação aos estadunidenses, participação do Estado e promoção da competitividade interna junto à atração de investimentos para o desenvolvimento (WYLIE, 1995).

Após a 2a Guerra Mundial, o Canadá afrouxa gradativamente o protecionismo, mas a política externa se tornou mais próxima aos Estados Unidos, além do temor ao socialismo, e removeu algumas barreiras tarifárias, assim como começou a promover o multilateralismo e integrou ao Primeiro Mundo.

A formação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio em 1947 teve interesse canadense na expansão do comércio internacional e na diversificação dos laços multilaterais. Entretanto, a economia canadense se tornou dependente dos Estados Unidos. Os dados demonstram que, apesar do comércio do Canadá ter crescido até 1970, os Estados Unidos têm alta participação.

Com a posse do primeiro-ministro Pierre Trudeau, do Partido Liberal, em 1968, foi desenvolvida uma estratégia de desenvolvimento econômico a longo prazo por meio da redução da interdependência com os Estados Unidos e aumento das relações diplomáticas com a China, União Soviética e países que balanceariam a política externa. Entretanto, fracassou; até 1980 75% das exportações canadenses eram direcionadas aos Estados Unidos e 70% das importações eram oriundas do país ao Sul. Um dos motivos é a crise do petróleo na década de 1970 que fragilizou a economia canadense. Em suma, o Canadá se tornou mais vinculado ao comércio com os Estados Unidos (CUTLER, ZACHER, 1992).

Na década de 1980, a do neoliberalismo, houve o início de negociações para blocos regionais com o objetivo de eliminação de barreiras não tarifárias. A criação no Free Trade Agreement em 1989 implicou em liberalização comercial entre os Estados Unidos e o Canadá. Em 1994 houve a adesão do México ao tratado o que o renomeou para North American Free Trade Agreement (NAFTA). Dessa forma, o Canadá ficou ainda mais conectado à economia estadunidense.

No âmbito interno, esse acordo provocou o fim da política industrial e a baixa capacidade de intervenção do Estado na entrada de empresas estrangeiras. Ademais, o Estado de bem-estar social canadense decaiu com a piora das contas públicas (SOARES, 2015).

Esses arquétipos da economia canadense se refletem à atualidade. Vejamos os dados informados em 2017 pelo Observatório de Complexidade Econômica sobre os países de destino e origem das importações e exportações que o Canadá:

Principais países de importação:

Ao analisar a cadeia de países de importação do Canadá, verifica-se que os países do NAFTA são importantes nas demandas do país. Principais países de exportação:

Esses dados evidenciam a vulnerabilidade do Canadá à economia estadunidense, com uma exportação 14,6% maior que a importação. Apesar disso, os dados demonstram que a balança comercial entre os dois países é favorável ao Canada, com um superávit de aproximadamente 47 bilhões de dólares em 2017. Ademais, a política canadense busca manter uma dissociação com os Estados Unidos por meio do multilateralismo.

A revista The Economist em 2003 publicou o artigo “Canada’s new spirit” argumentando que o Canadá deveria se preocupar com as contas públicas para mudar o seu comportamento já que dependia dos Estados Unidos nas exportações, além das altas taxas, baixa capacidade de investimento e a aliança com as forças militares estadunidenses (THE ECONOMIST, 2003).

A dependência econômica levaria a exercer um alinhamento político para a sua política externa. Entretanto, para diminuir a vulnerabilidade dos Estados Unidos, o multilateralismo é um mecanismo de dissociação; o Canadá adere as instituições multilaterais para aumentar a capacidade de barganha, preservar seu status e formar alianças multilaterais sem causar tensões com os estadunidenses. Mas o problema está nas relações bilaterais canado-estadunidenses, ao exemplo sobre a participação do país no Iraque e as tropas na OTAN (BARRETO, HASLAM, 2013).

O Canadá sofre pressões dos Estados Unidos até na discrepância das políticas de imigração que são julgadas como fracas e inseguras, mas a população canadense incentiva que o governo as preserve (CÂMARA, 2013, p. 10).

As relações canado-estadunidense, apesar da dependência comercial e do desconforto bilateral, não significam a redução da capacidade de decisão canadense. O multilateralismo serve às relações externas para balizar o bilateralismo com os Estados Unidos, engajar a sociedade civil e promover o internacionalismo.

PARADOXO DE STEPHEN HARPER

O conservador Stephen Harper se tornou primeiro-ministro e promoveu um revisionismo na política externa do Canadá sob o argumento do “malefício” do internacionalismo liberal e a diplomacia multilateral, logo, ela deveria estar “para os interesses canadenses”.

Dada a influência canadense a partir dos mecanismos multilaterais e respeito à lei internacional, começou a haver rupturas com a Organização das Nações Unidas com destaque em 2012 na recusa do governo em manter os diplomatas nos assuntos internos da organização. O Canadá não abandonou o multilateralismo, mas estava desinteressado em perpetuá-lo.

O relativismo interpretou que desde 1812 o nacionalismo canadense está presente já que a guerra delimitou a identidade nacional e sempre estiveram do lado “correto”, seja na 2a Guerra Mundial ou na Guerra Fria. Por isso, deveria pôr o realismo na política externa em detrimento do multilateralismo (PARIS, 2014).

Entretanto, apesar do conservador ser contra as diretrizes de Axworthy, a opinião pública canadense manteve apoio à paz. Como visto anteriormente, as pesquisas da Canada’s World Survey apontam um apoio à segurança humana e a população reforçou que o Canadá deve ser influente às instituições multilaterais.

A razão dessa guinada conservadora é que, já que o voto não é obrigatório, o partido conservador busca nichos para promover suas ideias. Essa teoria é exemplificada nessa pesquisa realizada no governo de Stephen Harper (PARIS, 2015):

Entretanto, como a sociedade civil é engajada na formulação da política externa e é favorável ao multilateralismo, Stephen Harper foi contido no parlamento. Isto demonstra que a política externa canadense não está totalmente formada.

CONCLUSÃO

É explicito que, apesar do Canadá ainda não ter consolidado sua identidade e atuação internacional, as relações exteriores têm autenticidade para a academia.

O Canadá tem uma presença singular no cenário internacional ao promover a segurança humana para além de suas fronteiras. Esta forma de atuação permite que o país crie sua identidade com a aceitação de migrantes e a defesa da soberania em acordos multilaterais.

Os paralelos da política externa canadense são congruência de seus interesses internos para a sua projeção internacional porque busca as vias diplomáticas que estejam em favor das demandas de sua sociedade civil.

Mas não há consenso dessa formulação, ainda há certa xenofobia no país (sem casos marcantes) e a reação conservadora contra o internacionalismo liberal. Ademais, sofre pressões, sobretudo dos Estados Unidos, para ser mais “realista” nas relações exteriores. Outrossim, a agenda de segurança humana foi adotada pela dificuldade em vias militares, utilizando a diplomacia multilateral para a criação de aliados. A longo prazo, é visto que o ganho de competitividade das indústrias canadenses antes do final da 2a Guerra Mundial é uma característica expansionista, já que antes disso o país era adepto ao protecionismo keynesiano.

Portanto, esses fatores denotam um paradoxo da inserção canadense no sistema internacional.

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