A moeda como instrumento de violência política na América Latina: o embargo econômico cubano

Por Caio Jorge Prado e

Ingrid Cagy Marra

No contexto da Guerra Fria, de conflitos ideológicos e geoestratégicos, a política externa dos Estados Unidos para a América Latina foi a de maior nível de atenção e intervenção direta, a fim de manter todo o continente sob sua influência, especialmente a área do Grande Caribe. Quando Cuba passa pela revolução e se alinha ideologicamente ao bloco socialista, por exemplo, percebeu-se uma escalada de agressividade na política externa estadunidense, com grande contenção de recursos que antes eram enviados e aplicações de restritivas sanções econômicas à ilha. Por conta de sua posição geográfica extremamente estratégica para a política externa estadunidense, Cuba precisou e conseguiu resistir a diversas tentativas de golpes de Estado financiados pelos Estados Unidos, além das já paralisantes sanções e embargos em vigor desde a década de 1960 que foram expressivos entraves ao processo de desenvolvimento econômico do país. Essas medidas são especialmente nocivas ao país e trazem diversos malefícios, através das restrições de acesso ao sistema de pagamento internacional, impedindo que muitos cubanos tenham, por sua vez, acesso a recursos essenciais para a reprodução de suas vidas. Através da perspectiva da Economia Política Internacional, compreendendo que o acesso à moeda de referência internacional é essencial para compras de insumos e para produtos que a indústria doméstica não consegue produzir, o objetivo deste artigo é analisar o estrangulamento de divisas ao governo cubano enquanto ativa política externa estadunidense e realizar uma reflexão sobre as consequências econômicas e sociais da escassez de divisas internacionais.

Em termos gerais, é historicamente concebido que o início da Guerra Fria se dá após o fim da Segunda Guerra Mundial, no ano de 1947; entretanto, as tensões entre os blocos socialista e capitalista se dão ainda antes, durante a guerra. O que se sucede após o fim da guerra é a continuação da ideia de um conflito, mesmo que virtual (pois inexistente) e indireto; grande parte dos conflitos se dá através do campo ideológico e de zonas de influência. No caso da América Latina, em um primeiro momento, os países não estão alinhados diretamente com nenhum dos eixos; as conferências e encontros que ocorrem entre os países do Terceiro Mundo possuem maior foco em combater o neocolonialismo via constrangimento econômico e o armamentismo das grandes potências. Em Cuba, o processo começa por uma luta anti-imperialista de Fidel Castro, a partir de 1952, com um golpe de Estado do ditador Fulgêncio Batista, apoiado pelos Estados Unidos; Castro parte para o México e organiza uma luta de insurreição armada. Ao voltar para Cuba, após algumas tentativas falhas, logra êxito e depõe Batista. Em 1959, é nomeado Primeiro Ministro do Governo Revolucionário e, durante os anos da revolução, Fidel incentiva o desenvolvimento da saúde, da educação, do esporte, da cultura e principalmente da ciência, além de implantar a reforma agrária e a nacionalização do setor industrial.

O posicionamento de Cuba, tão próximo dos Estados Unidos e geoestrategicamente importante por estar na área do Grande Caribe, é extremamente ameaçador. A área do Grande Caribe, por estar geograficamente próxima, e por incluir também a passagem do Panamá (que é extremamente estratégica para a conexão entre os oceanos Atlântico e Pacífico), faz com que a área da América Central de enorme importância e foco da política externa estadunidense. Um dos casos mais emblemáticos é a chamada Crise dos Mísseis, ocorrido em 1962, cujo estopim se dá pelo envio de mísseis nucleares soviéticos à Cuba; rapidamente, os Estados Unidos intervieram, a partir de um bloqueio militar naval. Nesse momento de grande tensão, foram realizadas diversas negociações com a União Soviética (URSS) , a fim de evitar que houvesse um conflito nuclear. Como resultado, o então presidente dos Estados Unidos John Kennedy e o Primeiro ministro da União Soviética Nikita Krushchev chegam ao acordo de que, em troca da não-invasão estadunidense em território cubano, os mísseis soviéticos seriam desmontados e devolvidos à URSS. A resistência cubana frente à maior potência do Sistema Internacional e a inabilidade dos Estados Unidos em efetivar uma mudança de governo ou aplicar um golpe para redirecionar a orientação política do país faz com que seja um caso único na região (JOHNSON e SILVA, 2012, p.42). A resposta do bloco capitalista à guinada ao bloco socialista é devastadora: diversas sanções e embargos econômicos foram aplicados e muitos ainda duram até o presente.

Em uma perspectiva internacional, é essencial a relação entre poder político e moeda, através da expansão e consolidação de territórios econômicos para entender o processo de transformação de uma unidade de conta em moeda de referência internacional. Para Knapp (1905), o sucesso de uma unidade de conta está relacionado aos movimentos de luta interestatal, ou seja, movimentos políticos e arbitrados por Estados; dessa forma, sua principal intenção é atrelar a sua validade a uma proclamação nominal de uma Autoridade Central. As vantagens dos Estados Unidos em definir o dólar como unidade de conta de referência internacional são claras: 1. sua capacidade de gasto se torna relativamente ilimitada, no sentido de ser limitada apenas por políticas internas do país, através da emissão de moeda e títulos de dívidas públicas que serão utilizadas por todos os Estados do Sistema Internacional; 2. todas as instituições privadas que operarem na unidade de conta de referência terão vantagens operacionais por realizarem transações no território em que a autoridade central emite a moeda; e 3. a utilização da moeda como instrumento de política externa. Nesse sentido, é de arbítrio da Autoridade Central estadunidense o nível de liquidez da sua moeda no mercado internacional, assim como é arbítrio do país fornecer diretamente ou viabilizar crédito indiretamente via instituições financeiras internacionais, de acordo com critérios políticos, de modo a dirimir as restrições aos balanços de pagamentos de países aliados e acirrar as restrições a países considerados inimigos ou contrários à sua agenda internacional. Nesse sentido, há que se apontar que os EUA fazem uso deste instrumento de maneira sistemática desde o fim da 2ª Guerra Mundial e ainda mais acintosamente desde a mudança do padrão do sistema monetário internacional, na década de 1970, do padrão “ouro-dólar” – lastreado no ouro – para o padrão dólar-flexível – sem lastro exógeno ao próprio dólar.

No que tange a situação cubana, como retaliação à aproximação do país ao bloco soviético, os EUA impuseram uma série de embargos, sanções e bloqueios a partir de 1960, numa tentativa de sufocar a economia cubana e obrigar o país a entrar na zona de influência capitalista. Após a medida de nacionalização da companhia telefônica cubana e do decreto do Ato da Reforma Agrária, uma das primeiras movimentações estadunidenses é a redução das importações de açúcar advindas da ilha, a partir de um decreto do então presidente Eisenhower; como 73% das exportações e 70% das importações cubanas eram trocas comerciais com os Estados Unidos, houve um enorme impacto econômico no país. Os contatos com a União Soviética, que haviam começado ainda em 1959 com acordos comerciais (cujo foco principal era a exportação do açúcar cubano e importação de matérias primas), se fortalecem após 1960, com o estabelecimento de relações diplomáticas formais (FARIAS, 2018, p.109). Em julho de 1960, Cuba nacionaliza todas as refinarias de petróleo, e em outubro expropria e nacionaliza todos os bancos, indústrias e refinarias de açúcar estadunidenses; o embargo econômico teria início no mesmo mês. Em janeiro de 1961, Estados Unidos e Cuba rompem relações diplomáticas e o episódio conhecido como a Invasão das Baía dos Porcos ocorreria pouco tempo depois, após a eleição de Kennedy. A invasão foi um plano militar fracassado, uma tentativa ineficaz de derrubar o governo de Castro; desde o século XIX, a política externa estadunidense para a América Latina em geral, e para o Grande Caribe em particular, possuía caráter intervencionista, inclusive para Cuba: já havia ocorrido uma intervenção no país em 1917.

O fracasso da invasão endureceu ainda mais o discurso anticomunista nos Estados Unidos, fazendo com que o bloqueio econômico se torne ainda maior em 1962, retirando Cuba da Organização dos Estados Americanos (OEA) (FARIAS, 2008, p.120). Durante o governo Keneddy, mesmo com o fracasso da invasão, o bloqueio comercial e financeiro foi implementado de maneira brutal; nenhum país poderia realizar exportações para Cuba, e boicota também a partir desse ano a compra de tabaco, vegetais e frutas, a fim de interromper o fluxo de dólares para o país. Em fevereiro de 1959, o Banco Nacional de Cuba depositou por volta de 424 milhões de dólares em bancos estadunidenses, mas após o bloqueio, nenhum centavo foi devolvido ao país. Em setembro de 1961, o Congresso americano aprova a Lei de Ajuda Externa (27 Federal Resolution 1085), em que completa o embargo com a proibição de qualquer auxílio à ilha, incluindo alimentos e remédios, além de zerar quaisquer cotas de comércio de açúcar; essa Lei incluiu uma subseção em que os Estados Unidos só prestariam auxílio a algum país após a comprovação de que ele não estaria sob a influência da União Soviética. Em 1962, Walt Rostow e Richard Goodwin, funcionários do Departamento de Estado estadunidense, visitam a Europa e fazem pressão em membros da OTAN para suprimir o comércio não estratégicos dos países da Europa Ocidental e eliminar o comércio estratégico desses países. No mesmo ano, os barcos de países participantes da OTAN foram proibidos de conduzir mercadorias para Cuba (ECHEVERRÍA, 2015, p.3). Em 1963, a Regulação para o Controle de Ativos Cubanos do Departamento do Tesouro foi decretado, e ocorre então um congelamento de todos os ativos cubanos nos Estados Unidos, além da proibição de todas as transações financeiras e comerciais entre os países e Cuba, com exceção as aprovadas por licença, e a proibição de qualquer pessoa, física ou jurídica, de realizar transações em dólares com Cuba. Entre 1960 e 2019, diversos dispositivos jurídicos foram adotados, modificados e reafirmados para sufocar Cuba e seus habitantes, cortar todas as fontes de suprimento externo de alimentos, medicamentos e matérias-primas no geral; em diversos momentos foram realizados ajustes para afrouxar ou intensificar o bloqueio, mas em nenhum momento ele acabou.

A partir da dissolução da União Soviética em 1991, as condições econômicas de Cuba se deterioram drasticamente; antes um dos únicos parceiros comerciais do país, de importância enorme, agora com uma expressiva perda de seu potencial de compra e com a sua economia enfraquecida. Mesmo com a notável perda econômica, os Estados Unidos mantêm o bloqueio, esperando que Cuba se renda à nova superpotência. Em 1996, a Lei Helms-Burton é aprovada no Congresso; sua principal medida é reforçar internacionalmente o bloqueio, ou seja, reforçar o caráter de ilegalidade (embora, na prática, os Estados Unidos não tenham jurisdição para tal) de investimentos estrangeiros na ilha. Dessa forma, impõe que qualquer companhia que realize investimentos ou comércio com Cuba sofrerá sanções e represálias estadunidenses[1]. A partir de 2006, começa a transição de poder entre Fidel e Raúl Castro, seu irmão, por conta de problemas de saúde; quando a transição se completa, em 2008, Barack Obama (presidente estadunidense na época) pede que eleições democráticas ocorram na ilha, e, embora tenha afrouxado o bloqueio, o manteve. Após a chegada de Donald Trump no poder, ocorrem novas tensões entre os países, fazendo com que ainda hoje o foco principal da política externa estadunidense seja de interromper os fluxos de capitais, pessoas e insumos fundamentais para o funcionamento de um país em defesa de uma pauta de segurança geopolítica e geoestratégica do Grande Caribe.

Em um período e em um sistema fechado capitalista em que a moeda de referência internacional é o dólar, qualquer transação financeira que Cuba realizasse com outros países (com exceção dos países em que possuísse acordos bilaterais pautados em outra unidade de conta) necessariamente seria em dólar. Com o bloqueio, Cuba tem acesso bastante restrito a financiamento internacional, de modo que é atendida por países que vão contra as diretrizes estadunidenses e direcionam financiamento para o país, como foi o caso de países latino-americanos como Brasil e Venezuela durante as primeiras décadas do século XXI. Há que se apontar, por sua vez, que o financiamento internacional é de fundamental necessidade para a aquisição de diversos bens e serviços essenciais para o funcionamento regular do país, quando a balança comercial do país é deficitária, e assim o foi por certos períodos, o que gera profundos impactos sobre a sustentabilidade econômica do país, assim como deteriora expressivamente a condição de vida do seu povo.

Os impactos no sistema de saúde cubano são extremamente cruéis por impedir que pessoas doentes tenham acesso a medicamentos essenciais para manutenção de suas vidas. Todas as exportações de remédios para Cuba precisam de uma licença especial, específica para cada remédio, e possui um tempo hábil antes de expirar. Cuba sempre manteve a educação e a saúde gratuitas e de acesso universal, vide artigo 39 da Constituição da República de Cuba. Entretanto, há uma grande falta de suprimentos de materiais escolares e universitários para a manutenção do alto nível educacional do país, que é obrigado a satisfazer suas demandas em mercados mais longínquos. Em matéria de cultura e esportes, por conta do bloqueio, os materiais importados para fomentar o desenvolvimento artístico do país chegam a ser até 40% mais caros[2], o que acaba por diminuir os investimentos na área. Além disso, o país é proibido de adquirir os equipamentos necessários das principais federações internacionais (a maioria dos equipamentos é fabricada nos Estados Unidos); por isso, ao importar de um país terceiro, Cuba paga entre 120% e 130% dos preços que pagaria caso comprasse direto dos EUA.

No setor açucareiro, as perdas são ainda maiores: o açúcar cubano não pode entrar na bolsa do Café, Açúcar e Cacau de Nova Iorque, além do país não conseguir importar diretamente os produtos químicos e fertilizantes necessários para aumentar a produtividade do açúcar em Cuba. Entre 2010 e 2011, houve um desabastecimento desses produtos e Cuba deixou de produzir 168.100 toneladas de açúcar, o equivalente a USD57.700.000. No setor de comércio exterior, os Estados Unidos sempre foram um grande parceiro comercial e de investimento em Cuba; o maior impacto foi sentido nos casos de proibição de acesso para compras e proibição das exportações ao mercado estadunidense, além da impossibilidade de receber financiamentos para desenvolvimento e investimentos diretos desses mercados. Além disso, o medo de sanções e retaliações do governo estadunidense desencoraja quaisquer países a realizarem investimentos ou que desenvolvam projetos em conjunto na ilha[3]. No setor financeiro, como a maior parte dos negócios é fechado em dólares, Cuba precisa realiza compras da moeda a partir de mercados de outros países, o que acaba sendo extremamente custoso por conta de taxas de câmbio desproporcionais; diversos bancos estrangeiros encerraram contas cubanas, especialmente estadunidenses: os valores alocados nessas contas não foram enviados de volta ao país5. Muitos bancos estrangeiros se negam a realizar pagamentos para entidades financeiras cubanas, por medo de retaliação, o que dificulta ainda mais o acesso ao mercado internacional, além da necessidade constante de manter contas cubanas no exterior operando com saldos mínimos.

De maneira geral, a inserção de um país no sistema internacional demanda a necessidade de obtenção de divisas internacionais para pagamentos de suas obrigações internacionais, realização de importações, etc. De maneira geral, todos os países podem sofrer em algum grau com o estrangulamento de divisas, intrinsicamente relacionado a determinadas finalidades políticas do imperativo geoestratégico estadunidense. No caso de Cuba, a aplicação dos embargos e das sanções esteve sempre ligada à aproximação do bloco soviético no período da Guerra Fria e da manutenção do regime comunista na ilha, sem ceder às diversas tentativas de reorientação política falha por parte dos Estados Unidos e se tornando assim um perene ator desafiador à irrevogável hegemonia defendida pelo establishment estadunidense para a área do Grande Caribe.

Nesse sentido, faz-se necessária a reflexão acerca de como funciona a prática hegemônica à luz da problemática da restrição externa, afinal a escassez de divisas é um problema que pode afetar qualquer país, exceto o país emissor da moeda que, em última instância, pode emitir mais moeda a despeito de menores consequências econômicas. Essa margem de manobra permitiu aos Estados Unidos adotarem uma política externa que levasse em consideração tal problemática econômica, apoiando-se também na sua rede de países aliados e na sua capacidade de coerção político-militar.

Sendo assim, como proposto na introdução deste artigo, pode-se perceber que, tendo em vista o caso cubano e a dinâmica sistêmica de poder, principalmente entre centro e periferia, a problemática da restrição externa é tanto, e em grande medida, um processo político quanto uma questão econômica de desenvolvimento, uma vez que tal problemática e seus efeitos podem ser suavizados de acordo com a vontade política hegemônica. Tal conclusão foge do que comumente é auferido a tal problemática, que é vista unicamente como uma questão econômica.

Portanto, indo um pouco além do que este artigo se propõe, poderíamos reafirmar uma importante questão e lançar uma outra: Em primeiro lugar, entendendo-se a multidimensionalidade da questão do monopólio da emissão da moeda internacional, em que medida projetos paralelos de internacionalização monetária ameaçam o domínio do dólar estadunidense, configurando-se como um movimento alternativo à problemática da restrição externa e uma ameaça à posição de lender at last resort desfrutada pela economia estadunidense atualmente? Em segundo lugar, seria este o momento, diante do relativo fechamento da economia estadunidense, para os chineses lançarem uma iniciativa nessa direção e dividir mais ativamente esse espaço no sistema financeiro internacional?

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[1] GOMÉZ, S. Estados Unidos permite demandas contra ciertas compañías cubanas bajo el Título III de la Helms-Burton. Cuba Debate. Disponível em: <https://bit.ly/2ATLS7L>. Acesso em: 31 de junho de 2019.

[2] Impacto do bloqueio em Cuba. Cuba, disponível em

<https://www.ecured.cu/Bloqueo_econ%C3%B3mico_de_Estados_Unidos_contra_Cuba#Impacto> Acesso em 01 Jul. 2019

[3] LAMRANI, S. O embargo mais longo da história. 2015. Le Monde Diplomatique Brasil. Disponível em < https://diplomatique.org.br/o-embargo-mais-longo-da-historia/> Acesso em 30 Jun. 2019.