Serra, relações exteriores e petróleo

Apesar de ser considerada uma “fonte energética do século XX” e muitos especialistas apontarem para um “pico do petróleo”, (YERGIN, 2014, p.245), a utilização do petróleo todavia será determinante na matriz energética mundial no século XXI, assim como o carvão mineral foi o paradigma de recurso energético no século XIX e, apesar de substituído pelo petróleo ao longo do século posterior, ainda obtêm elevado percentual até a atualidade. O mesmo ocorrerá com o ouro negro, no qual seu possível substituto energético não inviabilizará sua elevada participação como fonte energética neste século; as energias renováveis tendem a crescer, mas essa transição será realizada de maneira gradual.

Para que um recurso natural seja considerado estratégico, segundo Ceceña (apud PALACIO, 2012, p.4), (CECEÑA; PORRAS, 1995, p.143-146), ele deve possuir as seguintes funções: essencialidade, massividade, vulnerabilidade e escassez. Nessa definição, o petróleo se configura com um recurso natural estratégico por excelência, uma vez que abrange todos os quatro elementos: essencialidade, uma vez que se refere ao processo de acumulação em seu conjunto como medida da amplitude de sua participação na acumulação capitalista; massividade, pois é intensamente utilizado e, portanto, não podem ser retirado do processo de produção; vulnerabilidade, por sua disponibilidade, quantidade, condições de pureza/extração e grau de suficiência global serem heterogêneas e dispersos geograficamente; e escassez, uma vez que se considera como um recurso não-renovável e cada vez mais reduzida quantidade de reservas mundiais, o que intensifica o fator competição/disputa no sistema internacional.

Logo, o petróleo se configura como um recurso natural estratégico pois “es aquel que es clave en el funcionamiento del sistema capitalista de producción y/o para el mantenimiento de la hegemonía regional y mundial” (RAMOS, 2010, p.32); “that is both essential in use (difficult to substitute away from) and subject to some degree of supply risk” (KLARE, 2012, p.166); quando ele “passa a ser escasso e potencialmente vital para o desenvolvimento de atividades econômicas”.(SENHORAS; MOREIRA; VITTE, 2009, p.32)

Uma vez que os maiores consumidores de recursos naturais estratégicos, ou seja, os países desenvolvidos, dependem das grandes reservas localizadas em países menos desenvolvidos, como a América do Sul e o Brasil, as guerras/conflitos, as pressões econômicas e/ou políticas sobre os Estados e a intervenção direta de empresas transnacionais são alguns dos mecanismos que ajudam a mitigar a dependência e vulnerabilidade diante desses recursos em territórios alheios. Ou seja, a competição e o controle por parte das grandes economias sobre as reservas de petróleo se realizam uma vez que, por se tratar de um recursos não-renovável e de rápido consumo, essencial para a reprodução dos padrões de desenvolvimento capitalista, se torna um bem estratégico por excelência.

Realizado este pequeno preâmbulo, no dia 24/02/2016, o Senado Federal do Brasil aprovou a proposta do hoje ministro das relações exteriores, Jose Serra, o PLS 131/2015, que acaba com a obrigatoriedade da Petrobras de ser a operadora única do pré sal e com a exigência da empresa investir pelo menos 30% em todos os campos do pré sal, ou seja, propõe o fim da exclusividade sem retirar a preferência da estatal na produção de petróleo.

Analisemos as prerrogativas do ex-senador para seu Projeto de Lei do Senado. Sucintamente, afirma que “é inconcebível que um recurso natural de tamanha relevância nacional sofra um retardamento irreparável na sua exploração devido a crises internas da operadora estatal. Nesse sentido, são imprescindíveis as alterações previstas na presente lei com vistas ao restabelecimento de um modelo que garanta a exploração ininterrupta e maiores possibilidades de ganhos para o Tesouro Nacional[1].” Não há como contestar que a Petrobras é fundamental para a segurança estratégica do Brasil, para sua cadeia produtiva nacional, para o financiamento do Estado Nacional, para o investimento público, para o desenvolvimento tecnológico, para a geração de patentes, dentre outros. Entretanto, não parece ser a opinião do ministro, cujos documentos revelados pelo Wikileaks sob o título “Can the oil industry beat back the pre-salt law?“, de Dezembro de 2009, portanto, antes das eleições nas quais Serra concorreria como candidato à presidência, apontam que ele já era contra o atual modelo de partilha, – juntamente com as empresas petroleiras americanas que não desejavam a mudança no marco de exploração de petróleo no pré-sal, então aprovada pelo governo no Congresso – mas que não havia urgência na resolução do mesmo, uma vez que a regra seria alterada para o velho modelo, caso ele vencesse a disputa[2]. Deste episódio, fica o questionamento: quem vai produzir, como e a que velocidade, para atender as necessidades de quem, em benefício de quem?

Referente ao endividamento da Petrobras, afirma que “tem convivido com pressões financeiras que põem em risco o cumprimento de suas ações nos campos do pré-sal.” Primeiramente, a dívida é constituída para transformar reservas em produção, no qual seu endividamento se deve à necessidade de realizar os grandes investimentos imprescindíveis à exploração do pré-sal.; ainda, segundo a Associação Engenheiros da Petrobras, não cabe comparar a dívida da Petrobras, companhia responsável pela descoberta das maiores reservas das últimas três décadas, que possuem reservas que podem crescer e possuem futuro, com a dívida de companhias com reservas declinantes. Além disso, todas as petroleiras mundiais estão com alto endividamento e com dificuldades financeiras em razão dos baixos preços do petróleo, em torno de US$ 30 o barril, algumas até mesmo falindo devido aos seus altos custos de extração. Ou seja, mesmo a partir das “regras de mercado”, oferecer um ativo ao capital estrangeiro num momento de desvalorização, “vender na baixa”, não consiste num bom negócio. Apesar do alto endividamento da Petrobras, a empresa consegue manter alta lucratividade mesmo com os atuais preços do petróleo, com baixos custos de extração e alta produção. A dívida da empresa poderia se tornar um grande problema, porém, na situação em que a Petrobras perca o acesso às jazidas; nesse caso, a empresa perderia seu lastro patrimonial, podendo se fragilizar ao ponto de não conseguir mais operar[3].

No que se refere a falta de recursos para garantia de participação mínima de 30%, uma empresa que “tem entre 50 bilhões de barris (com modestos 25% de taxa de recuperação) a 100 bilhões de barris (com o mais realista 25% de taxa de recuperação) já comprovados de petróleo no Pré-Sal, não pode ser apontada como financeiramente incapaz.”[4] Contudo, a Petrobras, além de operar com lucro substancial, tem solidez financeira, pois está lastreada num fantástico ativo patrimonial: o pré-sal. Ou seja, não faltarão recursos – seja do mercado financeiro nacional e internacional – para que a Petrobras continue a investir no pré-sal, uma vez que a empresa possui expertise, tecnologia e patrimônio para superar suas atuais dificuldades, gerando lucros e dividendos muito maiores que seus passivos. Além do mais, uma empresa que descobriu o pré-sal com seus esforços, a partir do seu conhecimento da bacia sedimentar brasileira, assumindo riscos de centenas de milhões de dólares numa área onde empresas estrangeiras haviam declarado a não viabilidade de projetos, é capaz de liderar a produção do pré-sal e garantir a segurança energética, na medida do interesse e do desenvolvimento nacional.

No que tange a paralisação ou a baixa produção do pré-sal, buscando reativar a produção do pré-sal, uma vez que “a exploração do pré-sal tem urgência, pois a oferta interna de petróleo em futuro próximo dependerá dessa exploração, sobretudo a partir de 2020”, ter-se-iam prerrogativas contrárias e que desmistificam esta assertiva: a produção do pré-sal alcança mais de um milhão de barris de petróleo equivalente por dia. A produção da Petrobras em 2015, pela primeira vez nos últimos 13 anos, superou a meta fixada para o ano, de acordo com o Plano de Negócios e Gestão da companhia. A marca de 2,128 milhões bpd, atingida em 2015 representa alta de 4,6% diante do resultado do ano anterior, e é 0,15% acima dos 2,125 milhões previstos. Se considerada também a extração de gás natural, que cresceu 9,8% diante do ano anterior, a produção total chega a 2,6 milhões de barris de óleo equivalente por dia (boed) – 5,5% mais que os 2,46 milhões boed de 2014[5]. Outro ponto seria a chamada solidariedade intergeracional, no qual deve-se analisar a questão da produção numa visão estratégica, que não obedeça a uma lógica de curto prazo e não penalize as futuras gerações, e sim busque assegurar o desenvolvimento para as futuras gerações.

Em outra parte do projeto, Serra afirma que “cabe ainda salientar que, em 2014, o crescimento da oferta de petróleo foi mais acentuado que o da demanda, o que ocasionou uma forte desvalorização de seu preço.” Apesar da primeira parte estar correta, a desvalorização do preço do petróleo não pode ser analisado somente sob o viés da oferta e demanda; paradoxalmente, o próprio ministro contradiz seu argumento, alertando que “devem-se considerar os efeitos da conjuntura internacional sobre a rentabilidade dos projetos do pré-sal”, faltando ao seu projeto levar em consideração aspectos geopolíticos e geoeconômicos.

Em termos geopolíticos, as multinacionais estão mobilizadas em alijar a Petrobras da operação única num mercado altamente competitivo, que possui grandes empresas petrolíferas que visam cada vez mais aumentar seu raio de ação mundial diante da escassez e do caráter estratégico dos recursos energéticos. Elas têm interesse em acelerar a realização dos leilões no pré-sal, buscando a propriedade do petróleo para a exportação a fim de recuperar suas reservas e produção decadentes, sendo a operação única da Petrobras um entrave para que alcancem tal objetivo. Segundo a AEPET, as empresas multinacionais que já tiveram mais de 90% das reservas mundiais, hoje detêm apenas 10%. Em termos de produção, também perderam sua hegemonia frente as companhias nacionais, que produzem cerca de 75% do petróleo mundial, com a tendência de que essas operadoras nacionais sejam responsáveis por 80% da produção adicional de petróleo e gás até 2030, conforme previsão da Agência Internacional de Energia. Nesse novo cenário, há a exigência de uma grande operadora para se manter o controle sobre o ritmo da produção, sobre os custos reais, sobre a remuneração ao Estado, sendo tais fatos assegurados pelo regime de partilha e pela própria operadora, no caso a Petrobras. Ainda, ao introduzir um ente privado e estrangeiro na exploração de seu petróleo, o país está abrindo mão da possibilidade de usar a garantia de fornecimento de petróleo, a curto e médio prazo, como um argumento de comércio e convencimento internacional.

Em termos geoeconômicos, a grande baixa dos preços do petróleo está relacionada à crise mundial, que contraiu conjunturalmente a demanda num momento de excesso de oferta, bem como às disputas sobre o controle do mercado mundial, particularmente no que tange à viabilidade econômica do óleo de xisto nos Estados Unidos. Há um claro processo de dumping, que contraiu artificialmente o preço do petróleo, mantidos artificialmente baixos em razão de conflagração internacional pelo controle do mercado. A previsão é de que os preços retomem o seu curso normal e o petróleo voltará a ser uma grande fonte de lucros. Obviamente, o atual ambiente de dumping produz grande pressão para que o Brasil comercialize rapidamente o pré-sal. Entretanto, seria um equívoco nessas condições de preços artificialmente baixos, o que renderia pouco no presente e comprometeria muito o processo de exploração no futuro. Ainda, historicamente, qual país se desenvolveu a partir da exploração e exportação dos seus recursos naturais finitos por corporações estrangeiras?

A Associação Engenheiros da Petrobras (AEPET) listou as 14 principais razões porque a Petrobrás deve ser a operadora única no Pré-Sal: “1) evita o risco de exploração predatória por possibilitar maior controle sobre a taxa de produção, 2) previne o risco de fraude na medição da vazão do petróleo produzido e a consequente redução da fração partilhada com a União, 3) evita o risco de fraude na medição dos custos dos empreendimentos e da operação com a consequente redução da fração de petróleo partilhada com a União, 4) permite a condução dos empreendimentos e possibilita a adoção de política industrial para desenvolver fornecedores locais, em bases competitivas, e promover tecnologias nacionais, 5) garante o desenvolvimento tecnológico e as decorrentes vantagens comparativas, 6) se justifica porque a Petrobrás detém tecnologia, capacidade operacional e financeira para liderar a produção, na medida do interesse social e do desenvolvimento econômico nacional 7) é justa porque a Petrobrás se arriscou e fez enormes investimentos para descobrir o petróleo na camada do pré-sal, 8) permite que maior parcela dos resultados econômicos sejam destinados para atender às necessidades e garantir os direitos dos brasileiros, 9) promove a geração de empregos de qualidade no Brasil, 10) permite que maior parcela do petróleo seja propriedade da União, 11) é adequada já que não há necessidade de novos leilões e de urgência no desenvolvimento de novos campos para atender e desenvolver o mercado interno, 12) se justifica porque os riscos são mínimos, a produtividade dos campos operados pela Petrobrás é alta e os custos são conhecidos pela companhia, 13) mantem a Petrobrás em vantagem na comparação com seus competidores, 14) é essencial porque o petróleo não é uma mercadoria qualquer e não existe substituto potencial compatível para a produção de combustíveis líquidos, petroquímicos e fertilizantes[6].

Ou seja, os contra-argumentos ao projeto de Serra são abundantes e contribuem para o debate; entretanto, deve-se sempre considerar a propriedade do petróleo como estratégica e sua produção compatível com o desenvolvimento da economia nacional e submetida ao interesse social. Da perspectiva do Estado, um adequado contrato petrolífero é aquele que, além de facilitar o desenvolvimento dos recursos, permite gerar benefícios econômicos em função da apropriação da renda econômica e do financiamento com capital de risco. As decisões de investimento se baseiam no potencial geológico do país, no acesso a mercados favoráveis, nos aspectos jurídicos e legais, no nível das instituições e em um marco fiscal estável e progressivo.

Renunciar à gestão estratégica de um recurso finito e não renovável, sem a qual o Brasil poderá se converter em mero exportador de petróleo cru, significa abdicar da riqueza oriunda do pré-sal que deve ser utilizada para atender às necessidades e alavancar o desenvolvimento brasileiro, promovendo uma indústria forte e diversificada com benefícios sociais, buscando construir a infraestrutura para produção das energias renováveis e preparando a sociedade brasileira para o futuro. Essa manutenção da Petrobras como operadora única do pré-sal corresponde a uma lógica de longo prazo: o país está em crise e, ao alavancar o desenvolvimento via recursos do pré-sal, pode-se contribuir para a sua recuperação, criar as condições para um novo ciclo de crescimento sólido e duradouro e afastar de vez qualquer prerrogativa de “maldição do petróleo” da “doença holandesa”[7].

Assim, ainda que o PLS não extinga a prioridade de escolha dos campos, somente acabando a obrigatoriedade da Petrobras investir pelo menos 30% em todos os campos do Pré Sal, esta iniciativa abre espaço para uma prerrogativa de desmantelamento da Petrobras, já bastante debilitada pela Operação Lava Jato e que, no curto/médio prazo, pode emergir novas ações que culminem na real perda de um dos maiores patrimônios brasileiros. Em outros termos, não consiste numa política de Estado – como requereria uma grande riqueza nacional – mas sim numa política de Governo; com a mudança de Governo, a possibilidade de mudança de estratégia para o pré-sal se torna mais evidente. Este projeto pode ser interpretado como uma primeira etapa para o retorno do modelo de concessão, e ainda mais, como afirma Marcelo Zero, sociólogo membro do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (GR-RI): “na realidade, ao se retirar da Petrobras a condição de operadora única do pré-sal poderia se conduzir a empresa à falência ou a uma inevitável privatização. Talvez seja esse um dos objetivos implícitos do projeto[8].” A ida de José Serra para o ministério de Relações Exteriores é mais um passo nessa direção.

Referências
CECEÑA, Ana Esther; PORRAS, Paulo. Los metales como elementos de superioridad estratégica. In: CECEÑA, Ana Esther; BARREDA, Andrés (Org.). Producción estratégica y hegemonía mundial. Cidade do México: Siglo Ventiuno Editores, 1995. p. 141-176.

KLARE, Michael. The race for what’s left: The global scramble for the world’s last resources. New York: Picador, 2012.

PALACIO, Luis Emilio Riva. Del Triángulo del litio y el desarrollo sustentable.: Una crítica del debate sobre la explotación de litio en Sudamérica en el marco del desarrollo capitalista. 2012. Disponível em: <http://www.geopolitica.ws/document/del-triangulo-del-litio-y-el-desarrollo-sustentabl/>. Acesso em: 04 out. 2014.

RAMOS, Gian Carlo Delgado. La gran minería en América Latina, impactos e implicaciones. Acta Sociológica, Cidade do México, v. 54, p.17-47, jan./abr. 2010.

SENHORAS, E. M.; MOREIRA, F. A.; VITTE, C. C. S.; A agenda exploratória de recursos naturais na América do Sul: da empiria à teorização geoestratégica de assimetrias nas relações internacionais. 04/2009, 12º Encuentro de Geógrafos de América Latina – caminando en una América Latina en transformación.,Vol. 1, pp.1-15, Montevideo, Uruguai, 2009.

YERGIN, Daniel. A busca: Energia, segurança e a reconstrução do mundo moderno. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2014.

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