Brasil, missões de paz e Congo

No último dia 05 de novembro, o Diário Oficial publicou um decreto presidencial prorrogando o serviço ativo do general-de-divisão Carlos Alberto dos Santos Cruz no comando da Força de Paz na Missão de Estabilização das Nações Unidas na República Democrática do Congo (do inglês United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo ou, simplesmente, MONUSCO). Santos Cruz foi comandante da Missão de Paz do Haiti, entre 2006 e 2009. Seu papel de destaque fez com que a Organização das Nações Unidas (ONU) solicitasse ao governo brasileiro a sua retirada da reserva e volta para ativa, visando a atuação no Congo. Assim, em abril de 2013 ele retorna a ativa, no comando da MONUSCO.

A prorrogação do seu comando tem relação com a sua atuação no desmantelamento do Movimento 23 de Março (M23) [1], grupo esse que teria sido responsável pelo acirramento dos conflitos no Congo. A atuação do governo brasileiro nessa missão estaria em sintonia com a política prevista no Livro Branco de Defesa Nacional, tanto no aspecto da ampliação da atuação do Brasil no Atlântico Sul como o incentivo da participação crescente em operações de paz organizadas pela ONU. Conforme ilustra o capítulo 1 do Livro Branco e a Estratégia Nacional de Defesa:

A política externa brasileira considera o diálogo e a cooperação internacionais instrumentos essenciais para a superação de obstáculos e para a aproximação e o fortalecimento da confiança entre os Estados. Na relação com outros países, o Brasil dá ênfase a seu entorno geopolítico imediato, constituído pela América do Sul, o Atlântico Sul e a costa ocidental da África. [LIVRO BRANCO DE DEFESA NACIONAL, 2012, p. 12]

O Brasil deverá ampliar a participação em operações de paz, sob a égide da ONU ou de organismos multilaterais da região, de acordo com os interesses nacionais expressos em compromissos internacionais [ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA, 2008, p. 62]

Existe duas correntes sobre o início das missões de paz. A primeira afirmaria que as missões teriam se iniciado com a United Nations Supervision Organization (UNTSO), organizada pela ONU, em 1948, com o objetivo de controlar as tensões em decorrência da “Partilha da Palestina” [2]. Diferente do que virá a se tornar as missões de paz, essa missão seguia o padrão existente até então de se enviar observadores militares de diferentes países, os quais tinham objetivos claros, como supervisionar o armistício, impedir pequenos incidentes, promover assistência aos necessitados. Em linhas gerais, nesse contexto pode-se observar “atividades de manutenção de paz”.

Por outro lado, outra corrente vai dizer que as missões, como as que são adotadas atualmente, surgiram em 1956, em decorrência da Guerra de Suez. Diferente da UNTSO e da United Nations Military Group in India and Pakistan (UNMOGIP)[3], a Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF), que foi enviada para Suez, tinha como característica a convocação de forças militares de diferentes países. Não se enviava somente observadores, mas sim uma tropa (batalhão) de cada país que teria como função principal manter a paz, ou seja, os seus objetivos não são somente de observação ou supervisão, mas também de atuação em prol de um objetivo mais amplo, a paz. Nesse contexto observa-se “missões de manutenção de paz”.

A adoção da missão de paz foi uma solução encontrada quando o Conselho de Segurança não conseguisse uma unanimidade entre os seus membros e falhasse em alcançar o seu objetivo principal, a manutenção da paz e da segurança internacional. Essa ação estava prevista na resolução 377 da Assembleia Geral da ONU, conhecida como “Unidos pela Paz”, de 1950. Ela previa que, nesse contexto, a Assembleia Geral deveria analisar, imediatamente, essa questão e fazer recomendações para os membros, visando a adoção de medidas coletivas, “incluindo no caso de uma violação da paz ou um ato de agressão, o uso de força armada quando necessário, para manter ou restaurar a paz e segurança internacional” [YEARBOOK OF UNITED NATIONS, 1950, p.10]

O conceito de missão de paz foi baseado nos capítulos VI e VII da Carta das Nações Unidas. Por meio da leitura dos dois artigos pode-se chegar a duas formas de atuação, ou seja, apesar de ambas objetivarem a solução das controvérsias, a forma como se obtém isso, varia.

O capítulo VI prevê a utilização de, somente, meios pacíficos para se solucionar os conflitos. Esse capítulo expõe que, em caso de ocorrência de um conflito, o Conselho de Segurança deve ser acionado e estabelecer providências, tais como: “solução por negociação, inquérito, conciliação, arbitragem, via judicial, recurso e organizações ou acordos regionais, ou qualquer meio pacífico à sua escolha” [CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945, artigo 33]. Caso essas medidas não sejam suficientes, o Conselho “deverá tomar em consideração quaisquer procedimentos para a solução de uma controvérsia que já tenham sido adoptados pelas partes” [CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945, artigo 36].

De forma complementar, o capítulo VII prevê que a possibilidade de emprego de forças armadas para adotar a ação :

[…] que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. Tal ação poderá compreender demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças aéreas, navais ou terrestres dos membros das Nações Unidas.” [CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945, artigo 42]

Todos os Membros das Nações Unidas, a fim de contribuir para a manutenção da paz e da segurança internacionais, se comprometem a proporcionar ao Conselho de Segurança, a seu pedido e de conformidade com o acordo ou acordos especiais, forças armadas, assistência e facilidades, inclusive direitos de passagem, necessários à manutenção da paz e da segurança internacionais. [CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945, artigo 43]

Esse tipo de ação vai ganhar, com o tempo, a denominação de “missão de imposição da paz”, caracterizada pela intervenção forçada. Alguns autores vão argumentar que a maior parte das missões de paz estaria representada no capítulo VI e meio, ou seja, com aplicações de medidas visando negociações e acordos, e, caso não obtivesse sucesso, seriam aplicadas medidas de intervenção forçada.

Seguindo a sua tradição diplomática, o governo brasileiro sempre pautou pelo incentivo a ações que focassem no capítulo VI, ou seja, em ações pacíficas, por meio da mediação e negociação. Com isso, o Brasil sempre pautou a sua participação em missões que fossem de manutenção de paz [DINIZ, 2007, p.95].

Voltando ao Congo, pela primeira vez na história das missões de paz, a ONU dá o aval para se usar a imposição da força. Nesse quesito, as tropas podem se usar de meios belicosos para se instituir a paz, indo de encontro a tradição brasileira de focar em missões de manutenção de paz. Apesar do governo brasileiro não ter enviado tropas ao Congo, o comando é brasileiro, o que pode gerar um impasse para a política externa brasileira. O sucesso da atuação do general Santos Cruz tem relação com a sua capacidade geracional, mas também com esse novo caminho que a ONU decidiu assumir e evidencia uma nova tendência das operações de paz. Apesar do sucesso não consigo parar de pensar na velha frase Zizek, “essa nova normativa emergente para os ‘direitos humanos’ é, entretanto, a forma em que aparece o seu extremo oposto”.

Notas:

[1] O Movimento 23 de Março (do francês Mouvement du 23-Mars) também é conhecido como Exército Revolucionário Congolês. Pode ser considerado um grupo rebelde, que atua na parte leste do território do Congo, principalmente na província de Kivu do Norte.

[2] “Partilha da Palestina” é um dos nomes dado ao desmantelamento do território da Palestina em 1948 que deu origem ao território de Israel e a incertezas com relação a um futuro Estado Árabe.

Referências bibliográficas:

Carta das Nações Unidas: http://www.gddc.pt/direitos-humanos/textos-internacionais-dh/tidhuniversais/onu-carta.html

Estratégia Nacional de Defesa: http://www.defesa.gov.br/projetosweb/estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf

DINIZ, Eugenio. “Peacekeeping and the evolution of foreign policy”. In: FISHEL, J.; SAENZ, A. (Ed.) Capacity-building for peacekeeping: the case of Haiti. Washington: Center for Hemispheric Defense Studies, National Defense University Press, 2007.

Livro Branco de Defesa Nacional: http://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes07/lbdn.pdf

Resolução 377 da Assembleia Geral da ONU (Yearbook of United Nations): http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/377(V)