Segurança Energética no MERCOSUL: políticas energéticas nacionais em tempos de coronavírus

Por Luiz Filipe de Souza Porto

As preocupações com a segurança energética são comuns em muitos debates atuais, influenciando a maneira como diferentes atores tomam decisões, desde a segurança nacional até a diplomacia internacional. Mais recentemente, a pandemia do coronavírus (COVID-19) tem demonstrado alterações radicais nas perspectivas de energia, tanto em termos econômicos quanto geopolíticos. Soma-se a isso as tensões entre países consumidores (EUA e China), bem como a crise dos países produtores. Este artigo analisa o possível impacto da crise do coronavírus na geopolítica energética no âmbito do Mercosul, tomando o bloco não como modelo de agenda integradora em energia, mas como mecanismo de recorte e apresentação elucidativo para a análise das políticas energéticas nacionais dos Estados membros durante a pandemia de forma não exaustiva. A hipótese é que embora a prioridade dos governos e cidadãos seja a luta contra a pandemia, a mudança radical no contexto de curto prazo não deve marginalizar a política energética a médio e longo prazos, pois tais políticas são essenciais para definir uma resposta política ideal à crise.

Como um esforço para definir o conceito de segurança, muitos autores abordaram o assunto através de um viés realista das relações internacionais que, a priori, podemos entender segurança como tudo o que ameaça a sobrevivência (BELLAMY, 1981; AYOOB, 1995; OLIVEIRA, 2009; CARR, 1981).

No entanto, após o fim da Guerra Fria, a segurança passa a ter uma visão mais ampla. O Estado e seu poder militar ainda são importantes, mas o surgimento de novos fatores inclui várias vulnerabilidades intrínsecas à questão da segurança, entre elas economia, mudanças climáticas, pobreza, energia, entre outras. Com base nesse viés, a visão clássica de assimilar estudos de segurança focados em uma visão militarista começa a perder força, uma vez que novos estudos tendem a conectar diferentes perspectivas de pensamento (BUZAN et al., 1998; Wæver, 1995, 1998).

Nas décadas de 1970 e 1980, a segurança energética foi representada pelo fornecimento estável de petróleo barato, com foco na mitigação de ameaças de embargos e manipulação de preços pelos países exportadores (CHERP, JEWELL, 2014; YERGIN, 2006). Assim, o conceito estava muito próximo de valores nacionais como independência política e econômica, integridade territorial e hegemonia do petróleo no setor de energia. Por outro lado, os estudos contemporâneos sobre segurança energética incorporam vários outros fatores, levando em consideração não apenas a mitigação de ameaças decorrentes da perspectiva clássica, mas também as mudanças climáticas, maior equidade na distribuição de recursos energéticos e maior estabilidade socio-política, garantir fluxos entre a cadeia de produtores, fornecedores, consumidores finais e a sociedade desses países que dependem de receita proveniente de fluxos de energia (CHERP et al., 2014; GOLDTHAU, 2011; YERGIN; 2006).

O que ficou claro nos últimos anos, à medida que os países importadores e exportadores de petróleo se tornaram mais conscientes da necessidade de revisar suas políticas energéticas de acordo com a realidade do mundo, é que a abordagem energética global é de uma interdependência muito mais presente do que a independência. Segundo Yergin (2006), todos os países devem enfrentar o fato desfavorável de que seus objetivos para alcançar a independência estão cada vez mais em desacordo com a realidade. Todos os países estão presos em um mercado global de energia muito complexo, exposto a vulnerabilidades de várias naturezas. Assim, a verdadeira segurança é configurada na necessidade de garantir a estabilidade deste mercado para todos os participantes envolvidos.

A abordagem tradicional da integração regional nas relações internacionais apresenta uma série de desafios, especificamente no que se refere ao foco no estado centrismo. Nesse sentido, o presente trabalho abstém-se do esforço de apresentar o Mercosul como brocador de uma agenda integradora em energia, apesar das oportunidades.

As diferenças entre tais países são significativas, especificamente quando se avalia as matrizes energéticas boliviana e venezuelana, que são fortemente baseadas na produção de, respectivamente, gás natural e petróleo (SANTOS, 2015, p. 6)

Por ouro lado, o caso da integração e da segurança energética dos países da região, afirma-se que “podem favorecer o desenvolvimento industrial e econômico em geral das economias nacionais, e assim promover a apropriação desses recursos em favor do desenvolvimento interno da região” (PADULA, 2012). Nesse sentido, observar e investigar as reações dos setores energéticos do recorte geopolítico do Mercosul durante a pandemia pode possibilitar efeitos de externalidade sobre outras áreas, como a econômica, social e política.

ARGENTINA

A pandemia do COVID-19 apresenta dois grandes impactos no setor de energia da Argentina. O primeiro é na queda acentuada nos preços de petróleo e gás natural (GNL), que afeta diretamente as possibilidades de desenvolvimento do reservatório de petróleo e gás de Vaca Muerta; o segundo é a redução abrupta na demanda de eletricidade e, portanto, nas receitas da operadora do sistema CAMMESA. Nesse sentido, Viscidi et. Al (2020) ressaltam: 

investment was already frozen due to perceived political risk following the election of President Alberto Fernández. With a relatively high breakeven price of $45-50 per barrel, investment there will remain stalled if prices do not recover.

Embora o impacto nos preços de gás e petróleo representem um golpe muito duro para o país, principalmente no cenário de crise herdada por Fernández, e de tentativas de renegociação com credores externos e o FMI, o cenário pode apresentar características peculiares para desencorajar – até mesmo marginalizar – ações aos impactos no setor energético e possíveis interferências do governo no setor a priori. Contudo, as atuais condições globais no geral apontam para que o FMI cumpra com seu papel histórico em crises financeiras, e no caso da Argentina não deverá ser diferente.

[…] we stand ready to help Argentina, especially in these difficult times. As the Argentine government seeks to respond to the health and economic effects of the Coronavirus and to develop an economic plan that restores sustainable and inclusive growth over the medium term (RICE, 2020)

Entende-se, portanto, que a cartilha do FMI elenca como elemento chave uma renegociação de metas fiscais menos rigorosas nos próximos dois anos, com a esperança de que isso melhore os números de crescimento. No entanto, com os preços mais baixos do petróleo, os desenvolvimentos no campo de Vaca Muerta serão mais lentos e um aumento na produção será adiado. Isso significa perspectivas de menor crescimento para o país, que contava com petróleo para impulsionar a economia.

BOLÍVIA

A queda dos preços do petróleo, bem como da demanda no contexto internacional como um todo não exclui a Bolívia. Dados do Instituto Nacional de Estadística (INE) projetam que as exportações sejam 35% inferiores às de 2019 e 70% inferiores às de 2014, quando os volumes e preços atingiram o pico da Bolívia durante o governo Evo Morales (INE, 2020).

Além disso, também afetará seriamente o setor de gás, cujos contratos são indexados ao petróleo por meio da chamada “fórmula mágica”, que a Bolívia aplica desde os anos 90, com algumas modificações, por exemplo, nos contratos com o Brasil e a Argentina. No Brasil, essas fórmulas são atualizadas a cada seis meses com base nas médias ponderadas e na Argentina a cada três, e não implica que os preços negativos impliquem preços negativos ou nulos para o gás boliviano, mas diminuições muito importantes (MORAES, 2019).

Nesse sentido, o contrato com a Petrobras, que expirou no ano passado e foi temporariamente prorrogado pelo governo de transição com a mesma indexação de preços, mas com volumes mais baixos, agora se torna crucial para o governo de Evo Morales, em um momento de instabilidade política, produção em declínio e dificuldades em aumentar o investimento em exploração que permitirá reabastecer as reservas do país.

BRASIL

Na maior economia da América Latina, os efeitos dos dois choques (coronavírus e produtores de petróleo) já são aparentes. As perspectivas de crescimento para 2020 serão revistas em baixa, de 2,1% para provavelmente 1,5%. Dada a inflação relativamente baixa, o banco central do Brasil tentará compensar os números mais baixos de crescimento com cortes nas taxas de juros, que já foram anunciados. No pré-sal, grande promessa petrolífera, o ponto de equilíbrio é de US $ 35 a 45 por barril. Projeções preveem que os orçamentos de exploração para 2020 no país serão reduzidos em 20%. Nesse sentido, o processo de rodadas de licitações (que já estava paralisado antes mesmo da pandemia) fica ainda menos provável de acontecer (Valor, 2020; 2020b).

Além disso, o Ministério de Minas e Energia (MME) anunciou o adiamento de três leilões de energia elétrica e dois leilões de transmissão programados para este ano. Da mesma forma, o MME suspendeu a 17ª Rodada de Concessões para as áreas de E&P. Outro adiamento ocorrido foi da privatização da Eletrobrás. Além disso, a forte queda nos preços internacionais do petróleo obrigou a Petrobras fazer uma revisão dos planos, que incluiu um corte de US3,5 bilhões em investimentos e a redução da produção diária em 200.000 barris, bem como a suspenção do processo de venda de oito refinarias que faziam parte do seu plano de desinvestimento (MME, 2020; PETROBRAS, 2020).

Nesse contexto, a recessão global que se prevê após a pandemia mina as perspectivas de crescimento do consumo de energia, pois há excesso de oferta no mercado de petróleo e demanda reprimida. No setor de eletricidade, o MME (executivo) e o Congresso devem se concentrar na implementação de projetos de lei e diretrizes necessárias para enfrentar as consequências da crise. No setor de petróleo e gás, o governo deve acelerar a implementação da agenda de gás natural, como a renovação definitiva do contrato com a Bolívia, apenas para citar um.

PARAGUAI

Embora menos afetado que o petróleo e o gás, o setor de eletricidade e energia renovável também enfrentam desafios significativos diante da crise do coronavírus. O problema mais imediato no setor elétrico é a diminuição da demanda, que afeta a geração, o transporte e a distribuição. O impacto depende muito de quando as medidas de confinamento foram decretadas, sua gravidade e a própria natureza da atividade econômica do país. A Figura 1 mostra a evolução da demanda de eletricidade em alguns países latinos, nos quais há fortes reduções no Peru, Brasil, Bolívia, Chile, Paraguai e Uruguai.

Fonte: ¿Cómo se relaciona la demanda eléctrica con el coronavirus? Disponível em: https://blogs.iadb.org/energia/es/como-se-relaciona-la-demanda-electrica-con-el-coronavirus/

URUGUAI

As respostas ao COVID-19 começaram relativamente cedo no Uruguai (13 de março, como o primeiro caso foi confirmado) e exatamente quando um novo governo estava assumindo o cargo (1º de março). Nenhuma quarentena obrigatória foi imposta, mas os setores de serviços foram fechados, assim como os trabalhos de construção, enquanto a maioria dos trabalhos de escritório mudou-se para residências. De fato, tais medidas catalisam o controle da pandemia, contudo geram impacto no consumo de energia, como visto na figura 1. Além disso, os preços do petróleo ficaram bem acima dos preços em condições normais de mercado (Brent – US $ 47/por barril).

Figura 2: Petróleo crudo Precio Mensual – Dólares Americanos por Barril. Fonte: https://www.indexmundi.com/es/precios-de-mercado/?mercancia=petroleo-crudo

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como aponta Santos (2015, p. 6), a integração regional tradicional nas relações internacionais já encara desafios diversos, como o estado centrismo, autonomia das partes, criando “uma diversidade de desafios (e empecilhos) ao desenvolvimento de iniciativas de cooperação e, especialmente, integração regional”. Não obstante, os produtores de petróleo e gás no âmbito do Mercosul estão sendo severamente afetados, mas não de maneira homogênea.

Essa realidade se torna ainda mais complexa e delicada quando se tratam de áreas tradicionalmente consideradas como estratégicas, ou mesmo associadas à autossuficiência e independência nacionais, como o caso do setor energético (Ibid, p. 6).

O recorte geográfico do Mercosul, portanto, serviu apenas ao interesse de demonstrar a intensidade de cada vetor de impacto de forma individualizada. Embora todos os setores e subsetores sejam afetados, em geral o setor de hidrocarbonetos enfrenta as maiores dificuldades e, com ele, os países mais dependentes de petróleo e gás. Talvez não por coincidência, eles tendem a vir de condições menos favoráveis, enquanto aqueles com uma matriz energética mais diversificada parecem menos vulneráveis. Nesse sentido, os mercados de energia no recorte do Mercosul terão suas crises mais agravadas ao passo que os baixos preços do petróleo e o Covid-19 persistirem, e continuarão sendo abalados por efeitos secundários.

Embora menos que os hidrocarbonetos, o setor de eletricidade também está sofrendo declínios acentuados na demanda nos países com medidas de confinamento mais rígidas e com dinâmicas de consumo mais intensa. A demanda de eletricidade caiu acentuadamente no Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai. As energias renováveis​​parecem menos afetadas, embora possam sofrer efeitos negativos no curto prazo, como atrasos na realização de novos leilões e menos financiamento.

Além disso, a queda nos preços dos hidrocarbonetos poderia reduzir suas competitividades no curto prazo mais do que nos países industrializados, onde as preferências dos cidadãos e as regulamentações ambientais e climáticas limitam ainda mais o espaço da política e estratégias de energia dos governos e estratégias empresariais.

A crise do coronavírus também abre oportunidades no setor de energia para a região. Se os preços do petróleo e gás forem mantidos baixos, eles podem atrair investidores para projetos renováveis ​​que buscam retornos mais altos e/ou mais estáveis. Permitiria, portanto, também reduzir os subsídios aos combustíveis fósseis, reduzir a poluição e contribuir para a luta contra as mudanças climáticas. Por outro lado, a erosão da posição dominante dos operadores históricos pode destravar outras reformas energéticas, introduzindo maior concorrência e eficiência.

Por fim, o setor de energia fornece um vetor para a recuperação canalizando estímulos econômicos para a integração elétrica regional liderada por energias renováveis, oferecendo aos países mais afetados pela crise de hidrocarbonetos incentivos para mitigar o impacto e acelerar sua conversão para um modelo mais energético ambiental e economicamente sustentável.

AYOOB, Mohammed (1995). The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict, and the International System. Boulder: Lynne Rienner.

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