As transformações do sistema internacional e as negociações da América do Sul com a Europa: a atuação da política externa brasileira
Volume 10 | Número 103 | Out. 2023
Por Glauber Cardoso Carvalho
Introdução
Ao longo dos últimos 28 anos, desde o Acordo de Madrid, de 1995, subsiste uma negociação vacilante entre Mercosul e União Europeia, dois blocos regionais com grande expressão para seus países. A assinatura de um novo acordo-quadro Mercosul-União Europeia efetivou-se em 2019, trazendo à tona um debate nunca abandonado sobre questões, problemas e potencialidades desse processo para o rol de países envolvidos, especialmente para o Brasil (MERCOSUL, 2019). Esta pesquisa tem como objeto a atuação do Brasil em torno da concretização e fechamento do acordo entre os blocos.
Ela será articulada em três artigos que têm como objetivo identificar a relação entre o longo percurso de idas e vindas das negociações e as mudanças no sistema de poder brasileiro, que tomou forma nos últimos anos no crescente movimento ultraconservador e reacionário. Perguntamos, portanto, se essa relação pode ser estabelecida e como esse processo, especialmente no eixo Brasil-Argentina, foi influenciado pela retomada de uma agenda de aspectos regressivos ao desenvolvimento e ao bem-estar, que modificou a inserção internacional, sobretudo desde a perspectiva integracionista.
Este primeiro artigo busca identificar as mudanças do sistema internacional, as influências nos campos político e econômico e a articulação de três mecanismos que influenciaram o caminho do Brasil e da América Latina: o neoliberalismo, os organismos internacionais e o processo de integração.
Na segunda parte (a ser publicada), procuraremos identificar como a ideia do acordo entre os blocos surgiu e foi conduzida com suas muitas interrupções. Encaramos, com isso, o reestabelecimento da pauta comercial como prioritária no plano da narrativa da inserção brasileira e regional no contexto da reconciliação das forças conservadoras brasileiras que retornaram o Poder Executivo depois de 2016.
Na terceira parte (a ser publicada), entenderemos como o fechamento do novo marco negociador será utilizado como instrumento político, do qual, fadado ao fracasso histórico, será pontuado de insistências e incongruências no contexto das próprias mudanças nacionais.
Espera-se, assim, contribuir para os estudos de integração regional crítica, seguindo uma frente de análise que equaliza economia e política para compreensão dos fenômenos sociais, tanto quanto, auxiliar na compreensão da política externa brasileira atual e nos seus marcos característicos de retrocessos e permanências.
A pauta da agenda externa, seus agentes e mecanismos e interesses
A América Latina, em geral, e o Brasil, de forma específica, apresentam na atualidade um quadro socioeconômico e político de fragilidade. Essa afirmação pode ser analisada e confirmada dentro de muitos parâmetros, que devem passar pela polarização social e política, pela decadência na segurança alimentar, pela intensificação da desindustrialização e do desmatamento, pela escalada do endividamento familiar e tantos outros índices. (CEPAL, 2023)
Todos esses temas, para os quais a crise da pandemia da Covid-19 contribuiu decisivamente para o aprofundamento, não podem ser encarados como novidade no sistema regional ou ainda como justificativa, no caso do Brasil, de anos de uma condução governamental alheia ao que qualquer observador mais atento chamaria de interesse nacional.
São, consequentemente, problemas compostos prioritariamente pela desagregação e incompetência de administração e planejamento públicos, motivados, como vimos verificar pelo avanço da agenda liberal e conservadora, e, igualmente, reforçados pelas dificuldades enfrentadas na inserção internacional dos países, dado o contexto atual das conexões do sistema interestatal. Ambas as feições contribuíram fortemente, tanto para acelerar um desgaste integrado entre o presente e as expectativas de futuro, quanto para enraizamento do fosso das desigualdades sobre o qual materializamos nossas formações históricas.
A despeito disso, os países centrais mantiveram-se articulados para realizar aproximações com nossos países seja no âmbito das alianças recorrentes de um eventual equilíbrio de poder internacional designado a partir das alianças que legitimam ações desses países sobre o cenário internacional, seja no âmbito econômico, sobre o qual citamos os debates em torno da Alca – Área de Livre Comércio das Américas – e do tema em tela, o Acordo Mercosul-União Europeia.
A esse respeito, compreendemos que a partir do cenário disposto nos últimos trinta anos, e fortemente conturbado nos últimos cinco, percebemos o avanço dos problemas vinculados à pauta da agenda externa, seus agentes, mecanismos e interesses.
As grandes transformações na década de 1990
As relações internacionais passaram por grandes transformações na década de 1990, das quais a literatura já se ocupou firmemente. Cabe mencionar que enquanto o “Primeiro” mundo, orientado pelo capitalismo estadunidense saía vitorioso tanto na narrativa quanto na organização da estrutura daquele sistema de Guerra Fria, em detrimento do “Segundo” mundo desorganizado pelo desaparecimento do poder soviético, o “Terceiro” mundo, e de forma específica a América Latina, navegava pelo mar da instabilidade econômica e dos pleitos insucessos em torno do financiamento do desenvolvimento nacional, muitos dos quais feitos por longos períodos ditatoriais.
Se a década de 1980 havia sido “perdida” em muitos aspectos, a seguinte não seria tão diferente diante do quadro de vulnerabilidade e das crises de contágio que foram assolando o Sul do mundo, revertidos em um quadro conceitual que daria no chamado Sul Global (CARVALHO, 2022).
Desse processo, destacam-se três mecanismos que se tornaram poderosos eixos de condução para muitos dos países atingidos pelos sucessivos efeitos dos movimentos de ajuste do capital financeiro: a expansão do neoliberalismo, sobretudo como orientação econômica de países periféricos e dependentes (HARVEY, 2012); a reativação dos foros e organismos internacionais multilaterais como diversificação da agenda securitária e como forma de apoiar o aprofundamento democrático em diversos locais (HERZ; HOFFMANN, 2004); e, ainda, a reorientação e estímulo de uma nova onda do regionalismo, diferenciando-se em diversos aspectos do primeiro processo encontrado depois da Segunda Guerra Mundial (HURREL, 1995).
Esses três mecanismos tiveram uma forte adesão na América Latina. Neste quadrante do mundo, o Brasil projetava historicamente uma espécie de crença de superioridade política, e econômica, construída historicamente sob a égide do Barão do Rio Branco e que se perpetuou ao longo do tempo, inclusive distanciando-nos dos vizinhos. O neoliberalismo como modelo econômico, substituidor do “ultrapassado” desenvolvimentismo, dito esgotado junto com a substituição de importações, literalmente abriu nossas sociedades para se enxergarem como eram vistas nas outras esferas, como competidoras. Faltava capital, faltavam recursos tecnológicos e abundavam mão de obra e recursos naturais. Nesse sentido, o quadro da periferia e da dependência, analisado desde a década de 1950 se perpetuava, independente das escolhas políticas, e, ainda se aprofundavam, conforme se desorganizava o frágil sistema de proteção que tentou por décadas realizar algum avanço industrial e capacitação nacional.
O quadro do neoliberalismo, contudo, não viria apenas na feição econômica. Sociedades conservadoras, especialmente no Brasil, enraizaram feições sociais e culturais com complexos entre a altivez e a submissão, entre o rei (ainda que nú) e o “vira lata”. A modernização almejada pelo novo tempo do mundo passava pela adequação, pela adesão e pela submissão. A promessa de crescimento e estabilidade passava por aceitar e estar grato por participar. Assim, o Consenso de Washington designou como deveríamos agir em prol da manutenção dessa nova associação àquele “novo mundo”.
A reativação de foros e organismos multilaterais representava, assim, mecanismos de orientação e congregação. Já não era o local de reivindicação de uma nova ordem econômica e social como fora nos anos 1960, mas de administração dos problemas e da esperança de enquadramento dos ainda insatisfeitos ou outsiders.
No quadro da América Latina, esse campo servirá de forma contundente para a legitimação de cada Estado em suas ações internacionais. Ainda que muitos países ainda enfrentassem crises internas, suas atuações externas seguiam a pauta proposta pelos países centrais. Isso satisfazia tanto o mercado (consequentemente a aparência de credibilidade para investimentos externos) quanto o chamado sistema internacional, determinado pelo poder emanado pelos Estados Unidos diante de um novo quadro expansivo, ainda que contestado, surgido com o desaparecimento da URSS.
O terceiro mecanismo, para a América Latina, tomou uma proporção maior, se não inesperada. O regionalismo proposto pela Cepal desde a década de 1950, que tinha encontrado realidade nas formações da Alalc – Associação Latino-Americana de Livre Comércio e depois na Aladi – Associação Latino-Americana de Desenvolvimento e Integração, haviam demonstrado a dificuldade da promoção de interesses conjuntos (e de como quisermos ler o termo “interesses”).
Os países da região, nos seus quadros de instabilidade, não lograram avançar, aprofundar ou “fazer transbordar” o interesse na integração para o conjunto de suas estruturas econômicas e políticas, como preconizavam os autores europeus. Os caminhos trilhados pelo principal bloco regional não se mostravam semelhantes em outros lugares do mundo. Ainda assim, nesse quadro, a proposta de aproximação entre Brasil e Argentina dava um sinal que era lido em semelhança ao que havia acontecido com França e Alemanha décadas atrás.
A associação desses fenômenos transformou deu propulsão às iniciativas locais para concretizar o possível dentro do que passava a ser reconhecido como desenvolvimento. Isso levou à adaptação do processo regional que em paragens europeias serviu para manter a coesão e a paz em um grupo heterogêneo com fortes disputas de poder. Na nossa região, isso se converteu em um encontro de países que para “melhorar o nível de vida de seus povos” (MERCOSUL, 1991b) decidiram começar a aprofundar alianças comerciais.[1] Os Presidentes manifestaram desde os primeiros encontros a necessidade de
“[…] implementar uma política econômica que leve em conta, em especial, as seguintes prioridades:
a) estabilidade econômica, a ser alcançada mediante políticas fiscais e monetárias austeras;
b) maior abertura da economia para uma inserção mais competitiva na economia global;
c) maior modernização das economias, mediante desregulamentação e privatização.” (MERCOSUL, 1991b)
Nesse quadro de viradas históricas para o Brasil e sua região, ressaltamos, portanto, essas mudanças nos três níveis de análise, nacional, regional e mundial. No nível nacional, temos as redemocratizações e as instabilidades econômicas, não necessariamente vinculadas umas as outras, mas, sem dúvida, frutos de um amadurecimento e inadequação de experiências e dificuldades de organização dos planejamentos do desenvolvimento. No nível mundial, as reorganizações do poder e dos fluxos econômicos diante do quadro de “ampliação” do mundo e adesão à uma agenda global (ainda que se possa questionar sob qual aspecto essa agenda tenha se formado). No nível regional, ainda se enfrentou a reorientação do regionalismo, agora “aberto” para incluir vizinhos quase nunca estáveis em uma proposta de ordem e institucionalidade, se não novas, mas com novos propósitos.
Portanto, eram muitas as mudanças que os Estados tinham que lidar no final do século XX e, em nenhuma delas, estava necessariamente colocada uma eventual nova etapa, a aproximação entre regiões, mas que, na análise das fontes, parecia estar embutida como alternativa à toda essa tormenta.
O que explica existir qualquer força propulsora para a aproximação entre blocos regionais tão díspares? O que explica a sustentação da narrativa da necessidade dessa aproximação? Que forças atuaram para seu surgimento e que forças atuaram para que essa pauta regressasse e permanecesse?
O começo do processo: a constituição dos blocos
O Tratado de Assunção, fundador do Mercosul – Mercado Comum do Sul foi assinado em 1991 por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, com o objetivo de promover a integração econômica e o desenvolvimento regional. O bloco buscava fortalecer as relações comerciais entre seus membros, estabelecendo um processo gradual que culminaria na eliminação das barreiras comerciais. Além disso, o Mercosul visava alcançar o status de mercado comum, como o nome projetou, para facilitar a livre circulação de bens, serviços, capitais e pessoas dentro da região, e promover uma maior cooperação política e social entre os países membros. (MERCOSUL, 1991a)
Para além das críticas de até onde e por que o grupo não logra alcançar todos seus objetivos, para os fundadores, no contexto da tripla novidade analisada acima, no que pese a fragilidade de uma nova iniciativa, além de outros temas como o Protocolo de Brasília para a solução de Controvérsias, já estava prevista na primeira reunião do Conselho do Mercado Comum[2], datada de 17 de dezembro de 1991, a determinação para que o “Grupo Mercado Comum continue o estudo do projeto de acordo de cooperação entre o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a Comunidade Econômica Europeia, e que inicie contatos com o Japão.” (MERCOSUL, 1991b)
Interessante destacar a ideia de continuidade presente no texto do Comunicado, o que deixa a entender um entendimento realizado logo no primeiro ato do bloco sul-americano, no imediato momento em que o tratado entrou em vigor, datado de 29 de novembro de 1991, depois de ter sido incorporado em todas as legislações nacionais e logo depois da sua promulgação no Brasil[3].
Para além das transformações internacionais e a despeito das vontades expressas pelo bloco que era criado em 1991, os países europeus reunidos na Comunidade Econômica Europeia também estavam diante de mudanças internas. A União Europeia será formada no ano seguinte pelo Tratado de Maastricht, assinado em 7 de fevereiro de 1992, nos Países Baixos, e em vigor em 1º de novembro de 1993. O tratado é considerado um marco fundamental na evolução da União Europeia, pois estabeleceu o caminho para uma maior integração política e econômica entre os países membros, com perspetivas para novas adesões, baseados nos pilares da Comunidade Europeia, em uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e na cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos. (SOKOLSKA, 2023)
É na sequência desses fatos que se constitui o Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros e o Mercosul e os seus Estados-Partes assinado em Madri, em 15 de dezembro de 1995. No Brasil, o Congresso Nacional só aprovará esse acordo em 4 de fevereiro de (Decreto Legislativo no 10/1997). O depósito da ratificação só ocorrerá em 29 de dezembro de 1997 e sua vigência só começará em julho de 1999, com sua promulgação no Brasil em outubro daquele ano (BRASIL, 1999).
Medeiros e Leitão (2009) assinalam quatro características importantes do acordo-quadro: que é ser uma convenção não preferencial, provisória (no sentido de que prevê a sua substituição por um novo acordo), transitória (já que prevê a passagem de uma cooperação para uma associação) e evolutiva. Essa articulação e o caminho que seguiu o acordo serão objeto do próximo artigo desta série.
Considerações finais (iniciais)
Duas questões surgem a partir desta primeira aproximação histórica. Primeiro, quem ganhava e continua ganhando com a insistência de um acordo como este? As forças políticas que vimos analisando ganham na disputa das narrativas vitoriosas, mas com pífias perspectivas reais. Os setores comerciais e financeiros, já conectados nos fluxos não são os mais ativos propulsores do processo integracionista, sobre o qual seu discurso insiste em voltar nos desvios de comércio do regionalismo. Os setores agrário, industrial e de serviços se preocupam com suas próprias dubiedades, compram o livre-comércio como promessa, preocupados com as vantagens que perderão na concorrência, e ganham o protecionismo revestido de preocupações com o novo modelo ESG (ambiental, social, governança), diremos, claro, legítimas, mas usadas como empecilhos para qualquer avanço concreto. (SILVA; SILVA; FERREIRA, 2019)
A segunda questão é: Por que, diante de um novo quadro progressista, ainda se insiste em pautas como essa, vindas da pressão conservadora? Seria necessário encarar o fato de que nos últimos anos não ressoou a movimentação da comunidade política, dos intelectuais e tampouco os eventuais tecnocratas avessos ao processo não tiveram voz, ou seja, nada que fosse contrário de fato interferiu no Brasil para que o ultraconservadorismo se enraizasse, aflorasse e frutificasse. Enquanto isso, a política externa brasileira manteve como horizonte a sua primazia na América do Sul. Nesse sentido, qualquer retrocesso é analisado pela mídia nativa (tida como opinião pública) como quebras e rompimentos dos princípios e das boas-práticas de Rio Branco. Portanto, diferente de tempos de governos conservadores, nos quais, com relativa tranquilidade, os pilares da integração foram sendo desmontados, no campo das forças progressistas, uma sempre difícil escolha é encerrar processos, e isso necessitaria de uma força legitimadora que vem sendo construída com a lenta retomada de uma inserção autônoma da política externa brasileira.
Referências
BRASIL. Decreto no 3.192, de 5 de outubro de 1999. “Promulga o Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros e o Mercosul e os seus Estados-Partes, concluído em Madri, em 15 de dezembro de 1995.” Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3192.htm Acesso em: 20 set. 2023.
BRASIL/MDIC. Mercosul/União Europeia. Disponível em: http://mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/negociacoes-internacionais/9-assuntos/categ-comercio-exterior/1566-mercosul-uniao-europeiaAcesso em 05 Jun. 2023.
CEPAL. Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe. Estudo Econômico da América Latina e do Caribe, 2023 (LC/PUB.2023/12), Santiago, 2023. Disponível em: https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/f4ddbfa2-1538-4cb8-8a36-ca271e25bb20/contentAcesso em: Out. 2023.
CARVALHO, G. C.. O ‘Eixo-Sul’ no contexto atual das relações internacionais. In: Lier Pires Ferreira; Renato Salgado Mendes; Ricardo Basílio Weber. (Org.). Curso de História das Relações Internacionais. 1ed.Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2022, v. , p. 301-322.
HARVEY, David. O Neoliberalismo: História e Implicações. São Paulo: Loyola, 2012.
HURRELL, Andrew. O Ressurgimento do Regionalismo na Política Mundial. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, Vol. 17, Jan-Jun 1995, p.23-59.
HERZ, Mônica. HOFFMAN, Andrea Ribeiro. Organizações Internacionais: história e práticas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
MDIC. Tratado de Assunção e seus Protocolos. Disponível em: http://mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/negociacoes-internacionais/206-assuntos/categ-comercio-exterior/sgp-sistema-geral-de-preferencias/1802-sgp-tratado-de-assuncao-e-seus-protocolos Acesso em: 25 Mai. 2023.
MEDEIROS, Marcelo; LEITÃO, Natália. Bridge over trouble waters: Brasil, Mercosul e União Europeia (1980-2008). In: MARTINS, Estevão; SARAIVA, Miriam. Brasil, União Europeia, América do Sul: anos 2010-2020. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2009.
MERCOSUL. Tratado de Asunción para la Constitución de un Mercado Común. Assunção, 26 de março de 1991a. Disponível em: https://www.mercosur.int/documento/tratado-asuncion-constitucion-mercado-comun/ Acesso em: 25 Mai. 2023.
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MERCOSUL. Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR (Protocolo de Ouro Preto). Ouro Preto, 17 de dezembro de 1994. Disponível em: https://www.mercosur.int/documento/protocolo-ouro-preto-adicional-tratado-asuncion-estructura-institucional-mercosur/ Acesso em: 25 Mai. 2023.
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RODRIGUES MARQUES DA SILVA, R.; DIAS DA SILVA, R.; RAMOS FERREIRA, F. O agronegócio brasileiro e as negociações Mercosul-União Europeia. Carta Internacional, v. 14, n. 3, 2019. Disponível em: https://www.cartainternacional.abri.org.br/Carta/article/view/940. Acesso em: 5 Set. 2023.
SOKOLSKA, Ina. Os Tratados de Maastricht e de Amesterdão. Fichas técnicas sobre a União Europeia. Março, 2023. Disponível em: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/3/os-tratados-de-maastricht-e-de-amesterdao Acesso em: 25 Mai. 2023.
[1] Obviamente que iniciativas políticas e técnicas respaldam o encontro entre Brasil e Argentina, citamos as conversações em torno do aproveitamento e conhecimento das potencialidades nucleares, que virá a se materializar na ABACC; e, ainda antes, a realização da hidroelétrica de Itaipu na Tríplice Fronteira com o Paraguai.
[2] Para compreender a estrutura e competências dos órgãos do Mercosul, verificar www.mercosur.int
[3] O Tratado de Assunção foi ratificado pelo Congresso brasileiro pelo Decreto Legislativo nº 197, de 25 de setembro de 1991 e promulgado pelo Decreto nº 350, de 21 de novembro do mesmo ano. Ver: MDIC, s/d.
Glauber Cardoso Carvalho é Doutor e Mestre em Economia Política Internacional (UFRJ). Professor dos cursos de Relações Internacionais e Ciências Econômicas da Universidade Estácio de Sá (Rio de Janeiro). Bolsista Pesquisa-Produtividade Unesa (2023-2024).
