A decisão de saída dos Estados Unidos do Acordo de Associação Transpacífico (TPP): Uma análise do processo decisório
Volume 12 | Número 118 | Jul. 2025
Por Ana Beatriz Gomes da Cunha Sales,
Ana Flavia Polycarpo, Elis Gonçalves Ferreira e Luiza Souza Martins
1. INTRODUÇÃO
O Trans-Pacific Partnership, em português Acordo de Associação Transpacífico (TPP), foi um acordo comercial finalizado em 2015 que inclui 12 países[1]. O TPP objetivou aumentar a prosperidade, criar empregos e promover o desenvolvimento econômico sustentável das nações, a partir da liberalização do comércio. Ele versa sobre a eliminação de tarifas e barreiras não tarifárias ao comércio de bens, serviços e agricultura, bem como sobre o direito de propriedade intelectual e o investimento estrangeiro direto. Os Estados Unidos (EUA) demonstraram interesse formal em entrar no acordo em 2008, sob o governo de George Bush, mas o envolvimento estadunidense foi expresso apenas no governo de Barack Obama. A saída do país do acordo ocorreu em 2017, logo no início da gestão de Donald Trump, via decreto executivo.
O presente artigo visa analisar essa decisão de política externa do governo Trump em uma abordagem qualitativa, baseada em revisão bibliográfica e fundamentada na Análise de Política Externa (APE) de Helen Milner (1997). Milner (1997), destaca-se, explica a forma pela qual a política doméstica afeta o processo decisório e a formulação da política externa. Por isso, esse artigo se orienta segundo a seguinte pergunta: como instituições, interesses e informação influenciaram a decisão que o Governo Trump adotou de sair do TPP em 2017?
2. A PERSPECTIVA TEÓRICA DE HELEN MILNER
Em “Interests, Institutions and Information”, de 1997, Milner analisa a cooperação entre Estados. Para ela, a cooperação é mais influenciada pela política doméstica do que por ganhos relativos ou trapaças, rejeitando a visão realista do Estado como ator unitário e hierárquico. Segundo a autora, as relações que conectam Estado e sociedade se baseiam na poliarquia, na qual as relações se dão em forma de rede. A poliarquia está entre a anarquia e a hierarquia, de forma que a política doméstica varia nesse continuum que conecta o nacional ao internacional, sendo mais ou menos hierárquica a depender de três variáveis-chave, a saber, os interesses, as instituições e a informação. Osdiferentes atores internos – Executivo, Legislativo e Grupos de Interesse – agem como atores racionais, buscando maximizar suas preferências. O grau de influência na decisão é estabelecido de acordo com as instituições nacionais e a distribuição de informação entre eles. As instituições incluem a forma como o poder de decisão é compartilhado internamente, as etapas e as regras do processo decisório em si. Acerca da informação, nota-se que, quanto mais umator possui acesso a informação, mais poder para influenciar o processo decisório ele terá.
3. ESTUDO DE CASO: ANÁLISE DOS INTERESSES
Ao considerarmos o interesse do Executivo para se retirar do TPP é necessário compreender dois pontos acerca de seu representante que havia acabado de tomar posse, Donald Trump: sua consistente postura protecionista e sua visão sobre a China.
Durante toda sua campanha à presidência para as eleições de 2016, Trump abordou a necessidade de defesa dos empregos americanos, buscando, segundo Tossato (2019), remeter aos empregos da área industrial. Torres (2019) assinala ainda que a opinião pública demonstrou seu claro protecionismo por meio do resultado das primeiras primárias dos partidos, com os maiores votos indo para Trump, nos Republicanos, e para Sanders, nos Democratas, ambos defensores de maior protecionismo e opostos ao TPP, o que fez com que ao final das primárias todos os candidatos adotassem o mesmo posicionamento, incluindo Hillary Clinton, eleita como representante dos Democratas, por fim. Assim, ao instrumentalizar a teoria de Milner (1997) é possível compreender a continuidade da posição protecionista de Trump como o cálculo de um ator racional indo ao encontro da opinião pública, a fim de atingir seu interesse de eleição e, posteriormente, seu interesse de aprovação pública.
Em relação à China, tanto o governo Obama quanto o governo Trump tinham o interesse de conter a expansão do poderio do país. Contudo, enquanto aquele focou em acordos multilaterais para fortalecer alianças regionais e criar normas econômicas que isolassem a China (PONTES, 2021)– vide a defesa e assinatura do TPP -, o segundo adotou uma abordagem voltada a negociações bilaterais com os países asiáticos, incluindo a China, e postura comercial agressiva – como a imposição de tarifas a produtos chineses (ROCHA;MENDONÇA, 2021). Desse modo, a postura deste pode ser entendida a partir da teoria de Milner (1997) como um cálculo racional, visando o interesse imediato de conter o avanço chinês, apenas por meios distintos dos de Obama, alinhado com o interesse mais profundo vinculado ao protecionismo, à popularidade e à reeleição.
No que tange ao interesse do Legislativo, observa-se mudança ao longo do tempo, respondendo aos sinais da opinião pública, expressos por meio das eleições primárias em 20xx. Em junho de 2015, Obama recebeu de ambos, Senado e Câmara dos Representantes, o chamado “fast track”, poder aumentado de negociação que o permitiu continuar as negociações sem que o Congresso pudesse emendar os acordos, só podendo aprová-los ou revogá-los. Nota-se que nesse ponto já haviam democratas preocupados com a perda de empregos na indústria manufatureira, mas o fast track foi aprovado por uma coalizão bipartidária liderada pelos Republicanos (TOSSATO, 2019).
Contudo, segundo SUTTER (2016 apud TOSSATO, 2019, p. 61), a opinião pública protecionista, vociferada pelo resultado das primárias da eleição presidencial, mudou a organização dos interesses do Congresso em relação ao TPP, visto que este estava preocupado com sua reeleição. É possível, então, interpretar a atitude do Congresso como a de um ator racional agindo de acordo com o interesse de reeleição. Assim, Tossato (2019) assinala que quando o acordo foi assinado por Obama em fevereiro de 2016, a aprovação do Senado e da Casa já não era certa, com muitos que eram a favor do acordo, passando a se posicionar contra ele. Nesse cenário, aliado à baixa possibilidade de sobrevivência do acordo diante do próximo governo e da opinião pública, a administração Obama desistiu de submeter o Acordo à aprovação do Congresso na sessão “lame duck”[2].
A respeito dos grupos de interesse[3], vale mencionar que historicamente o sistema político dos EUA é moldado por dois tipos principais: os institucionalizados, que atuam por meio de lobby[4] empresarial e poder financeiro, e os baseados em afiliação, que mobilizam as massas para influenciar a política (KOÇAK, 2016 apud MAHENDRA, 2017).
Entre os principais grupos de interesse contrários à ratificação do TPP, se destacaram sindicatos, como a American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), o mais influente deles (MINDOCK, 2015 apud TOSSATO, 2019, p.63). Esses sindicatos pressionaram congressistas democratas, ameaçando retirar financiamento de campanhas devido à ausência de ações no acordo relacionadas a questões ambientais e proteção trabalhista. Grupos como a Coalition for a Prosperous America (CPA) e a Alliance for American Manufacturing (AAM) – iniciaram apoiando o TPP, mas logo depois rejeitaram-no –, também criticaram o acordo, dizendo que o TPP prejudicaria seus setores de produção e reduziria significativamente as taxas de emprego no país, pois a mão de obra mais barata dos países membros teria vantagens competitivas nos EUA (MAHENDRA, 2017). Além disso, outros setores como as organizações ambientais, Sierra Club, em parceria com o Greenpeace e outras entidades, coletaram mais de meio milhão de petições contra a ratificação do TPP (CARR, 2016 apud MAHENDRA, 2017, p.188), enfatizando os riscos ambientais gerados durante essas trocas comerciais.
Já as grandes corporações e lobbies empresariais, apoiaram fortemente o TPP. A Câmara de Comércio dos EUA, um dos maiores grupos de lobby no Congresso (TOSSATO, 2019, p.63), e empresas de tecnologia e de agricultura, como a Apple e Caterpillar, defenderam os benefícios em ratificar o acordo, uma vez que por produzirem dados e softwares muito mais qualificados que os demais países membros do TPP, teriam maior vantagem comparativa em suas exportações (MAHENDRA, 2017, p.188). Estes grupos influenciaram diretamente congressistas do Partido Republicano, enviando doações e incentivos para que estes apoiassem seus interesses econômicos. A indústria farmacêutica, representada pela Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, inicialmente apoiou a ratificação do TPP. Contudo, após a divulgação do texto final do acordo em novembro de 2015, a entidade passou a discordar de sua posição inicial por não estar satisfeita com as disposições relacionadas ao seu setor (SKONIECZNY, 2017 apud TOSSATO, 2019, p.64).
Apesar dos esforços dos grupos empresariais, o TPP enfrentou crescente oposição pública, intensificada por sentimentos protecionistas nas eleições de 2016. O discurso anti-comércio de Trump fez com que os republicanos ficassem contra o acordo, levando ao seu abandono. No final, o TPP não recebeu apoio suficiente nem dos democratas, pressionados por sindicatos, nem dos republicanos, influenciados pelo discurso protecionista.
4. INSTITUIÇÕES: ESTRUTURA E PROCESSO DECISÓRIO
Nos Estados Unidos, o sistema político é estruturado para garantir um equilíbrio entre os poderes — o chamado checks and balances[5]. Esse arranjo assegura que os Poderes Executivo e Legislativo atuem de maneira independente, mas interdependente, especialmente na formulação e implementação da política externa. O presidente lidera esse processo, mas depende da ratificação do Congresso para que tratados internacionais sejam formalmente aprovados (MATTOS; MARIANO, 2021).
No campo da política comercial, órgãos do Executivo, como o Departamento de Comércio e o Escritório do Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR), exercem funções técnicas fundamentais na formulação de acordos. Para viabilizar as negociações com maior agilidade, o Congresso pode conceder ao presidente a Trade Promotion Authority (TPA), permitindo que ele negocie tratados sem que o Legislativo possa emendá-los — podendo apenas aprová-los ou rejeitá-los integralmente (MIRANDA, 2015).
O Congresso, composto pela Câmara dos Representantes e pelo Senado, desempenha papel crucial. O Senado exige maioria qualificada de dois terços para ratificar tratados internacionais. Nesse processo, o Comitê de Relações Exteriores e outras comissões realizam audiências para avaliar os impactos políticos e econômicos dos acordos. A Câmara dos Representantes, por sua vez, examina os efeitos fiscais e sociais das propostas legislativas oriundas desses tratados.
Além dos órgãos formais, os grupos de interesse exercem significativa influência sobre o processo decisório, atuando como mediadores entre o Estado e a sociedade. Por meio de financiamento de campanhas, lobby e mobilização social, pressionam parlamentares e o Executivo na defesa de seus interesses setoriais — sejam eles econômicos, trabalhistas ou ambientais (MIRANDA, 2015).
O processo de tomada de decisão segue etapas bem definidas. Inicialmente, o Executivo identifica a necessidade de um acordo e conduz as negociações com os países envolvidos. Durante esse processo, busca apoio político junto ao Congresso e aos grupos de interesse. Após as negociações, o texto final é encaminhado ao Senado e, quando necessário, à Câmara. Uma vez aprovado, o tratado é promulgado pelo presidente e incorporado ao ordenamento jurídico interno.
O elevado grau de poliarquia nos Estados Unidos evidencia-se na forte influência da opinião pública sobre os legisladores. Congressistas, preocupados com sua reeleição, costumam moldar suas decisões de acordo com os humores do eleitorado. No caso do TPP, Donald Trump mobilizou o discurso contra o tratado ao associá-lo à perda de empregos e à ameaça à soberania econômica. Tal narrativa fomentou a rejeição popular ao acordo, pressionando o Congresso a se opor à sua ratificação (MATTOS; MARIANO, 2021).
Portanto, a política comercial norte-americana é moldada pela interação complexa entre Executivo, Legislativo, grupos de interesse e opinião pública. O caso do TPP mostra como diferentes atores internos, com interesses frequentemente divergentes, influenciam de maneira decisiva a condução da política externa dos Estados Unidos.
5. INFORMAÇÃO
O Acordo do TPP passou por um longo período despercebido pela população. Em uma pesquisa divulgada em 2015, 48% dos cidadãos declararam nunca ter ouvido sobre o TPP e 30% disseram não ter ouvido muito (NEW YORK TIMES, 2015 apud TOSSATO, 2019, p. 58). Aproveitando a importância de se discutir a economia e empregabilidade no país, ainda em 2015, os candidatos à presidência dos EUA utilizaram do acordo para instrumentalizar e promover sua campanha eleitoral em 2016 (TOSSATO, 2019).
Ao iniciar as campanhas eleitorais, o comitê de campanha de Trump articulou as informações divulgadas pela mídia, direcionando sempre o foco dos discursos e informações para as críticas ao TPP. Durante esse processo, o Executivo trabalhou para fundamentar argumentos contra o tratado e convencer seu eleitorado enquanto o Legislativo republicano apoiava cada vez mais as ideias do Executivo. Essa estratégia teve um impacto direto na percepção dos eleitores, que, ao serem expostos a essas narrativas, passaram a enxergar os potenciais danos do acordo à geração de empregos e aos setores de produção do país. O aumento da percepção negativa levou uma parte significativa do eleitorado americano a defender um governo protecionista (TOSSATO, 2019).
A opinião pública formou um grande grupo de pressão contra a ratificação do acordo, respaldando as decisões do Governo Trump. A visibilidade midiática em torno do TPP foi fundamental para mobilizar o apoio popular e diminuir o privilégio de decisões em que apenas os grupos de interesses, o Executivo e o Legislativo obtinham influência sobre o tema.
Dessa forma, após ser eleito, o governo Trump respondeu diretamente aos seus interesses econômicos e políticos que passaram a ser do país, mantendo sua promessa de não ratificar o TPP, mas promover uma agenda comercial alternativa baseada em acordos bilaterais.
Portanto, o governo Trump utiliza da assimetria de informação entre o Executivo e a população americana para moldar a opinião pública e justificar a não adoção do TPP, enfatizando os supostos riscos econômicos e se alinhando ao discurso nacionalista de “America First” (TOSSATO, 2019).
CONCLUSÃO
Diante desse cenário e partindo das contribuições teóricas de Milner(1997), pode-se compreender que a decisão de saída do TPP é fruto da interação de interesses relativamente alinhados entre Executivo, Legislativo – ainda que apenas após o resultado das primárias da eleição – e alguns dos Grupos de Interesse norte-americanos, todos com o poder de influenciar a decisão final e em favor de uma perspectiva mais protecionista. É importante salientar que embora o Legislativo não participe ativamente da negociação em si, sua influência está para além da ratificação. Isso pode ser feito por meio de instrumentos legais, como o Trade Promotion Authority (TPA), que facilita negociações comerciais e, assim, indica posicionamentos do Legislativo. O fato de o ato de saída do TPP ter sido oficializado por decreto, ademais, não reflete poder de decisão concentrado, já que isso é fruto de o Acordo não ter sido ratificado no Congresso, o que em si já reflete a posição legislativa. Os Grupos de Interesse contrários à saída, destaca-se, não tiveram lobbies suficientemente fortes para impor sua vontade diante do alinhamento supramencionado. Em relação à informação, sua relevância fica clara no momento em que os termos do acordo são publicizados. Se antes o acesso privilegiado estava no Executivo e Legislativo, vide o sigilo, com a publicização em 2016, o TPP vira pauta eleitoral. O cálculo racional desses atores passa a ter que considerar o seu objetivo de reeleição e os Grupos de Interesse crescem em vantagem para pressioná-los ativamente, culminando na decisão final, a saber, a retirada dos EUA do TPP. Fica claro, então, que a decisão é fruto da combinação de relativo alinhamento de interesses daqueles com o poder decisório na estrutura institucional norte-americana, essencialmente influenciados pelo acesso a informação assimétrico, porém eventualmente publicizado. Assim, a saída do TPP reflete claramente a dinâmica da poliarquia descrita por Milner (1997), já que instituições, interesses e informação interagiram no sentido de priorizar a política interna face ao compromisso multilateral.
REFERÊNCIAS
BHALLA, Raj; HOWSE, Robert; LESTER, Simon; WEISS, Marley. To TPP or Not TPP? Should the U.S.Join the Trans-Pacific Partnership and Other International Trade Agreements? Journal of International Business and Law, Hempstead, v. 16, n. 1, art. 7, 2016. Disponível em: https://scholarlycommons.law.hofstra.edu/jibl/vol16/iss1/7. Acesso em: 1 dez. 2024.
MAHENDRA, Yusril Ihza; SAFIRA, Radina; MUHIDIN, Sitti Navisah. Two-level game analysis on the United States withdrawal from the Trans-Pacific Partnership (TPP) in 2017. Insignia Journal of International Relations, v. 10, n. 2, p. 177-198, nov. 2023. Disponível em: https://jos.unsoed.ac.id/index.php/insignia/article/view/9386. Acesso em: 1 dez. 2024.
MATTOS, Angelo Raphael; MARIANO, Karina Lilia Pasquariello. O impacto do NAFTA na economia dos EUA. Revista de Economia Internacional, v. 10, n. 3, p. 45-60, 2021. ISSN 2237-7743. Disponível em: https://revistas.marilia.unesp.br/index.php/bjir/article/view/12921/8450. Acesso em: 1 dez. 2024.
MEDEIROS, Angélica Pott de; FILHO, Reisoli Bender. Análise dos impactos da saída dos EUA da Parceria Transpacífico (TPP): uma análise do mercado de carne de frango. Organizações Rurais & Agroindustriais, v. 20, n. 3/4, p. 170-186, 2018. Disponível em: https://www.revista.dae.ufla.br/index.php/ora/article/view/1315/605. Acesso em: 29 nov. 2024.
MILNER, Helen V. Chapter 1: Introduction. In: ——. Interests, institutions and information: domestic politics and international relations. Princeton: Princeton University Press, 1997. Cap. 1 e 2.
PONTES, Rúbia Marcussi. Barack Obama e Donald Trump: a China na grande estratégia dos Estados Unidos (2009-2020). Estudos Internacionais, v. 9, n. 4, p. 131-149, dez. 2021. Disponível em:https://periodicos.pucminas.br/index.php/estudosinternacionais/article/view/24135. Acesso em: 29 nov. 2024.
ROCHA, Mateus de Paula Narciso; MENDONÇA, Filipe. Unilateral e agressiva: a política comercial dos Estados Unidos para o governo Trump. In: MENEZES, Henrique Zeferino; BOJIKIA, Neusa Maria Pereira (org.). A economia política do governo Trump. [S.l.: s.n.], 2021. Disponível em: https://books.google.com.br/books?hl=pt-BR&lr=&id=r9k2EAAAQBAJ&oi=fnd&pg=PT81&dq=TPP+governo+EUA+legislativo&ots=ppq1fO0eWk&sig=mP2LqEeEzazVokNSnga3deo98xk#v=onepage&q&f=false. Acesso em: 29 nov. 2024.
SANTOS, Luiz Alberto dos. Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as relações entre políticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de políticas públicas: análise comparativa dos Estados Unidos e Brasil. 2007. 542 f.
TOSATTO, Silvia. Who killed the TPP? The Maastricht Journal of Liberal Arts, v. 11, 2019. Disponível em:https://journals.maastrichtuniversity.nl. Acesso em: 29 nov. 2024.
MIRANDA, Jorge. Dos freios e contrapesos entre os Poderes do Estado. Revista do Senado Federal, v. 51, n. 204, art. 7, 2015. Disponível em: https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/181023/000359521.pdf. Acesso em: 1 dez. 2024.
[1] Nova Zelândia, Chile, Singapura, Brunei, Estados Unidos, Austrália, Peru, Vietnã, Malásia, Canadá, México e Japão.
[2] Sessão que ocorre após a eleição do novo presidente, mas antes do final do mandato (TOSSATO, 2019).
[3] “[…]eles servem como grupos de pressão que, por meio de sua capacidade de contribuir com fundos de campanha e mobilizar eleitores, moldam diretamente as preferências do executivo e do legislativo, ou seja, as preferências de grupos de interesse geralmente têm uma influência significativa nas preferências políticas dos atores políticos.” (MILNER, 1997, p.60)
[4] Atividade de pressão de um grupo organizado (de interesse, de propaganda etc.) sobre políticos e poderes públicos, que visa exercer sobre estes qualquer influência ao seu alcance, mas sem buscar o controle formal do governo; campanha, lobismo. (DICIONÁRIO DE OXFORD LANGUAGES)
[5] O sistema de “checks and balances” (freios e contrapesos) é um princípio fundamental de governo em que os diferentes ramos do poder (Executivo, Legislativo e Judiciário) têm a capacidade de limitar as ações uns dos outros, evitando a concentração excessiva de poder em uma única instituição. (MIRANDA, 2015)
Ana Beatriz Gomes da Cunha Sales é graduanda do curso de Relações Internacionais da UERJ.
Ana Flavia Polycarpo é graduanda do curso de Relações Internacionais da UERJ.
Elis Gonçalves Ferreira é graduanda do curso de Relações Internacionais da UERJ.
Luiza Souza Martins é graduanda do curso de Relações Internacionais da UERJ.
