A Política Externa Chinesa entre 2013 e 2022: O interesse no Quênia no contexto da Nova Rota da Seda
Volume 12 | Número 118 | Jul. 2025
Por Alice Farias,
Ana Beatriz Araújo, Ana Carolina de Oliveira, Anita Gomes, Matheus Moreira
INTRODUÇÃO
A política externa da China foi e continua sendo marcada pela Belt and Road Initiative (BRI), em português, Nova Rota da Seda, desde seu lançamento em 2013. Esse empreendimento busca fortalecer a presença global chinesa no cenário econômico em diferentes regiões, além de garantir recursos energéticos e financeiros que estimulem seu contínuo crescimento (Kotz; Ouriques, 2021). O Quênia, estrategicamente localizado na África Oriental, tornou-se um parceiro-chave nesse projeto. Com investimentos substanciais em infraestrutura, como o Porto de Mombasa, e a ferrovia que conecta esta cidade a Nairobi, o país africano é visto como um ponto crucial na expansão das rotas comerciais marítimas da China, integrando a África ao restante da BRI. O Quênia é o segundo país africano que mais recebeu recursos da China, atrás apenas de Angola, com US$8,8 bilhões da China desde o lançamento do BRI e US$6,8 bilhões só de empréstimos (Mendonça; Lopes Filho; Oliveira, 2021). A análise da relação sino-queniana oferece insights sobre como a Nova Rota da Seda é usada como ferramenta para ampliar a presença econômica dos grupos de interesse chineses.
Desta forma, o objetivo geral deste artigo é analisar os interesses estratégicos da China em investir no Quênia e compreender o papel de Nairobi como um elo na integração da África à Nova Rota da Seda. Tendo em vista a necessidade de compreender os fatores internos que moldam a política externa chinesa em relação ao Quênia, aplica-se a teoria de Helen Milner (1997) sobre interesses, instituições e informação, que oferece um arcabouço analítico para entender como as estruturas domésticas, e o modo como se relacionam, influenciam as decisões de política externa. Assim, quais são as intenções da China em integrar o Quênia à Nova Rota da Seda, com base na teoria de Milner acerca da estrutura doméstica?
MÉTODO
Para responder a essa pergunta, a pesquisa adotou abordagem qualitativa de análise documental, fundamentada na teoria de Milner. A busca foi realizada no período de setembro a dezembro de 2024, e incluiu artigos, livros, notícias e relatórios oficiais (bancos de fomento da China, agências internacionais). A seleção foi conduzida a partir de critérios de relevância temática, clareza de datação e publicações em português, inglês ou mandarim. Os documentos foram categorizados para identificar interesses econômicos, estruturas institucionais e fluxos de informação. Entretanto, cumpre ressaltar as limitações desta abordagem. O caráter recente da iniciativa dificulta a projeção de seus efeitos a longo prazo. Outra importante limitação é a falta de acesso a negociações internas entre os governos e as empresas envolvidas na formulação da Nova Rota da Seda no Quênia. Visando mitigar essa lacuna, procurou-se múltiplas fontes que possibilitassem uma compreensão mais ampla da concretização deste projeto e seus impactos.
- CONTEXTO HISTÓRICO DA POLÍTICA EXTERNA CHINESA
A China é uma nação milenar, com extensa história, tradições e políticas. Assim, a fim de se alcançar o objetivo desta pesquisa, esse artigo seleciona três pontos específicos do contexto histórico da Política Externa Chinesa para buscar entender o contexto no qual a Iniciativa da Nova Rota da Seda está inserida. O primeiro ponto é o seu crescimento econômico e desenvolvimento industrial desde o fim do século XX, o segundo, uma espécie de compromisso chinês com o Sul Global e o terceiro, a sua defesa dos ideais de cooperação.
No fim do século XX, a China se abriu economicamente adotando uma estratégia de promover espaço para empresas estrangeiras atuarem em seu território. Porém, o governo chinês e as companhias se aproveitaram dessa situação para assimilar informação, tecnologia e técnica para a indústria interna (Chan, 2018). Seu crescimento econômico e desenvolvimento acelerado são incentivados pelo governo pela sua política industrial Made in China 2025 que é um reflexo de seu compromisso com a industrialização e desenvolvimento tecnológico em oposição a uma mudança em relação à financeirização geralmente adotada pelos países do Norte Global. Assim, para suprir esses movimentos, há interesses econômicos e industriais relevantes na política externa chinesa como investimentos em energia, matéria-prima, transporte e realocamento de indústrias intensivas em trabalho (Chan, 2018).
Também a partir do século XX, é possível perceber um certo compromisso chinês com o chamado “Sul Global”, como se pode analisar com a participação do país na primeira Conferência Afro-Asiática, que tinha como objetivos declarados seu caráter anti-colonialista e anti-imperialista, além de promover a cooperação econômica e cultural entre as nações; e com a participação no BRICS, que visa “influenciar a geopolítica e o mercado globais a partir da defesa e do direito dos países pobres e emergentes a participar em condições equitativas do desenvolvimento” (Lobato, 2018, p. 2133). Dessa maneira, a política externa chinesa se articula de forma a se alinhar com esse compromisso, como a mais recente decisão anunciada em 2024 de oferecer tarifa zero a países mais pobres que mantêm relações diplomáticas com a China. Além disso, para muitos, a própria iniciativa Nova Rota da Seda teria a intenção de desafiar a atual ordem global para substituí-la por uma sinocêntrica (Githaiga; Bing, 2019). Todavia, há uma visão mais crítica dessa iniciativa que se preocupa com reprodução de um neo-colonialismo, renegando ao continente africano uma posição secundária de fornecedor de matérias-primas, além de se preocupar com a limitação da iniciativa no que se refere ao número diminuto de países africanos envolvidos (Mwatela; ChangFeng, 2016), visão essa que pode ser aproveitada para aprimorar e aproveitar todo o potencial da iniciativa.
Já quando se trata dos ideais de cooperação, a própria iniciativa da Nova Rota da Seda pode também ser vista como uma defesa desses ideais à medida que é uma política anunciada para impulsionar o intercâmbio comercial e cultural que envolve investimentos em educação, infraestrutura e turismo aplicada pela China e que muitas vezes dita a sua política externa com os países da rota. Esse fator se relaciona com os dois tópicos anteriores à medida que o compromisso com o Sul Global se alinha com os interesses econômicos a partir de uma ideia de cooperação e benefícios mútuos. A ajuda chinesa no desenvolvimento de países do Sul Global por meio de empréstimos, investimento e infraestrutura satisfaz a sua busca por mercados, energia e realocação de certos setores industriais. A partir desse contexto, aciona-se a teoria de Helen Milner com o objetivo de avaliar a política externa chinesa observando suas estruturas domésticas.
- ESTRUTURAS DOMÉSTICAS E POLÍTICA EXTERNA: INTERESSES, INSTITUIÇÕES E INFORMAÇÃO
Helen Milner escreve em seu livro intitulado Interests, Institutions and Information. Domestic Politics And International Relations, em 1997, acerca da necessidade de analisar a política externa do país partindo de sua política doméstica. O foco é entender a cooperação entre os Estados e observar principalmente as negociações com ganhos econômicos. A autora surge como um contraponto a teorias que olham para o Estado como um ator unitário, como o realismo, que não observa a composição plural do Estado. Justamente por este ser plural, para Milner (1997), as dinâmicas domésticas de disputa de interesses entre os grupos internos determinam as decisões estatais, então a política externa é o reflexo dessas disputas internas (Oliveira, 2020).
A autora utiliza o conceito de Poliarquia de Robert Dahl (1971) e o aplica dentro do campo da Política Externa. A poliarquia é caracterizada pela dispersão de poder entre diversos atores domésticos que possuem interesses variados e diferentes capacidades de influenciar o processo decisório (Oliveira, 2020). Nessas relações, há fragmentação de poder, onde os atores interagem em uma rede. A organização das instituições públicas define quais interesses serão incorporados à política, bem como os mecanismos utilizados por cada grupo, o que molda a configuração do jogo político e o grau de poliarquia do Estado. A autora pontua sobre as instituições, os interesses e a informação e como definem as interações internas estatais. De que maneira as instituições estão estruturadas de modo a incorporar os interesses domésticos às políticas governamentais? Quais interesses os atores domésticos, como o Executivo, o Legislativo e os Grupos de Interesse, possuem no processo decisório? De que forma o acesso à informação pode gerar vantagens políticas? Essas perguntas nortearam as elaborações teóricas de Milner (Oliveira, 2020).
- CONSEQUÊNCIAS DA NOVA ROTA DA SEDA PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DO QUÊNIA
Criada em 2017, a Mombasa-Nairobi é uma ferrovia de alta capacidade, que tem como objetivo reduzir drasticamente os custos com transporte, facilitando o comércio queniano, e por fim, consolidar o Quênia como uma base estratégica para a integração regional no Leste do continente africano (Githaiga; Bing, 2019). A ferrovia, financiada majoritariamente pelo Export-Import Bank[1] da China, conecta o porto de Mombasa, um dos maiores do continente, à capital Nairobi (Chan, 2018). A construção da ferrovia reduziu 40% os custos logísticos dos transportes de mercadorias entre Mombaça e Nairobi (Githaiga; Bing, 2019), além disso, as exportações aumentaram em 8%, com destaque para produtos agrícolas e minerais. A ferrovia é parte essencial da BRI, sendo vista como um investimento importante para o desenvolvimento regional e o fortalecimento das relações bilaterais com a China (IPEA, 2025). Nesse sentido, o interesse do Quênia em aumentar sua presença no mercado global, com a ferrovia, é essencial para essa cooperação, além de modernizar a sua infraestrutura de transporte, maximizando os interesses quenianos (Wu, 2023).
A ferrovia Mombasa-Nairobi é apenas a primeira fase de um projeto mais amplo, a Standard Gauge Railway (SGR), que pretende ampliar e otimizar o transporte tanto no Quênia quanto no continente africano de maneira mais eficaz, segura, rápida e confiável a partir de uma malha ferroviária (Githaiga; Bing, 2019). De modo geral, alguns impactos positivos econômicos gerados pela Nova Rota da Seda no Quênia foram o aumento das exportações, diminuição de custos de transporte e ponto de integração regional e com a China, como já citado anteriormente a partir da experiência com a ferrovia. Porém, entre os desafios se destacam o desequilíbrio comercial com a China, com exportação do Quênia predominante de produtos primários e preocupação com a viabilidade financeira do projeto, que pode ser observada a partir do aumento da dívida pública do Quênia que em 2013 era 44% do PIB (Githaiga; Bing, 2019) mas que chegou a representar 60% do PIB em 2022 (IPEA, 2025).
A fim de maximizar os benefícios a partir das oportunidades oferecidas pelos investimentos chineses, há certas recomendações para os países africanos em um geral que podem ser observadas a partir dessa experiência queniana. Entre elas estão contrair apenas empréstimos sustentáveis, analisar termos e condições dos financiamentos, fortalecer as entidades regionais africanas e garantir o envolvimento local, incluindo a transferência de competências, tecnologia e criação de empregos (Kayembe et al., 2021).
- ESTRUTURAS DOMÉSTICAS CHINESAS
A estrutura do Estado chinês possui um sistema político “unitário, porém fragmentado” (Blecher, 2010 apud Moura 2021, p. 429, 430). O Congresso Nacional do Povo (CNP) é o órgão legislativo, com a responsabilidade de eleger os representantes de outras instituições governamentais como: o Presidente da República Popular da China, o primeiro-ministro, a Comissão Militar Central, a Suprema Corte Popular e o Conselho de Estado (CE).
O CE tem a incumbência de “elaborar e fazer executar o Plano de desenvolvimento econômico e social e o Orçamento do Estado”, conforme descrito no §5° do artigo 89° da Constituição (China, 1982). Portanto, cabe a este órgão a criação dos Planos Quinquenais (PQ), que devem oferecer algum retorno às diretrizes gerais e as áreas prioritárias de agência do CNP (Jiang, 2003 apud Moura, 2021, p.431). Ademais, há a colaboração de outros organismos de menor grau para a criação (Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma) e logística de implementação (Ministérios).
O 13° plano quinquenal chinês (de 2016 até 2020), aprovado pelo CNP, apresenta o interesse do governo em não só oferecer um crescimento expressivo no PIB, mas de estabelecer a Nova Rota da Seda. Dessa forma, a reeleição de Xi Jinping pelo CNP pode ser vista com a ampla aprovação do congresso com as medidas do PQ estabelecidas pelo governo vigente.
Mediante as explicações, pode-se entender que, conforme o modelo de Milner (1997), a China é uma poliarquia de baixo grau, tendo em vista a sua característica de sistema “unitário, porém fragmentado”. Isso porque, apesar de ter órgãos com funções delimitadas, o poder continua centralizado no partido comunista, já que todos os participantes são filiados ao partido. Isto significa que os interesses tendem a ser sinérgicos nas diferentes instâncias políticas do Estado.
Sobre a distribuição de informações, pode-se entender que através da CCPPC (Conferência Consultiva Política do Povo Chines), um fórum consultivo de outros setores da China (como o de minorias étnicas ou empresas privadas), o partido consegue consultar a população em prol de criar consenso entre as diferentes camadas (Mariano; Araujo, 2022). Portanto, a informação não é exclusiva do partido, tendo em vista a CCPPC e o próprio CNP, que produz relatórios para cada reunião. Dessa maneira, as intenções e decisões do governo para com a Rota da Seda estão expostas publicamente após as devidas discussões sobre as temáticas. No entanto, ainda que as informações estejam dispostas a público, o processo decisório chinês e informações capazes de influenciá-lo tem como núcleo o partido, pois como já dito, o poder de decisão está centralizado nele.
Embora o presente artigo já tenha caracterizado a China com uma baixa poliarquia, é interessante analisar como essa estrutura impacta a condução da política externa. A baixa dispersão de poder entre os atores domésticos confere ao partido comunista um alto grau de decisão, favorecendo negociações mais ágeis e coesas com parceiros internacionais. No entanto, essa mesma centralização, aliada à baixa transparência institucional, pode gerar percepções de risco por parte dos países “receptores”, especialmente em relação à previsibilidade dos acordos e à tomada de decisões. Ademais, o domínio do partido dificulta a incorporação de juízos externos e domésticos que contrariem seus interesses estratégicos, o que pode impactar ao longo prazo as parcerias internacionais. Nesse sentido, seria relevante considerar a percepção de um sistema institucional opaco, que afeta a capacidade de atração chinesa no âmbito da BRI, sobretudo em países com instituições mais consolidadas.
A figura 1 é um esquema da poliarquia chinesa e como ela constitui o processo decisório.
Figura 1 – Poliarquia Chinesa
Fonte: elaboração própria a partir do resultado do artigo
- GRUPOS DE INTERESSE CHINESES
Conforme descrito anteriormente, os estudos de Helen Milner (1997) argumentam que as estruturas e tensões domésticas dos Estados afetam suas decisões de política externa, principalmente em relação à cooperação e aos fatores econômicos. Além disso, as decisões de política externa são baseadas nas preferências dos atores, dentre eles, estatais e não estatais. Por isso, além das questões governamentais e das estruturas políticas da China, há outros atores no contexto da Nova Rota da Seda que também influenciam o interesse e o investimento chinês no Quênia.
Os grupos de interesse, embora possuam diferentes categorizações teóricas, podem ser definidos como uma associação de indivíduos ou organizações que, possuindo interesses e preocupações em comum, buscam influenciar a política pública a seu favor (Thomas, 2004). A partir dessa categorização, alguns grupos de interesse chineses exercem influência nos investimentos da China no Quênia e principalmente sobre a ferrovia Mombasa-Nairobi. Um deles são as empresas estatais chinesas, como a CRBC, a China Road and Bridge Corporation, responsável pela construção da ferrovia e outras como a CCCC, a China Communications Construction Company, que opera em serviços de infraestrutura. Essas empresas têm grande interesse em se expandir para outros continentes com objetivo de lucrar e de investir na Nova Rota da Seda, e em especial, no Quênia, uma vez que esses investimentos trazem retornos financeiros muito expressivos e reforçam a posição da China no continente. Nesse contexto, a ferrovia construída pela CRBC e operada pela CCCC, segundo o Escritório Nacional de Estatísticas do Quênia, gerou uma receita de mais de US$114 milhões. Mesmo que sejam submetidas ao poder estatal chinês, essas empresas, tanto por meio do seu relacionamento com o Estado chinês quanto do Estado queniano, conseguem influenciar e desenvolver projetos na BRI de maneira efetiva (Wu, 2023).
Empresas privadas chinesas, principalmente as de tecnologia e de comércio, também têm grande interesse em investimentos no Quênia. Dentre elas, a Huawei, de tecnologia e comunicação, que tem feito parcerias com empresas quenianas como a Safaricom, de redes móveis e uma das empresas mais lucrativas da África, para aprimorar o sistema de segurança do Quênia. Essa parceria gera investimentos e benefícios para ambas as empresas e, em consequência, para ambos os países. A empresa Huawei tem muita autonomia e influência, e ela própria já iniciou e custeou projetos da Nova Rota da Seda (Wu, 2023).
Essas firmas, tanto privadas quanto públicas, estão alinhadas com o governo chinês, que se dão suporte mutuamente. Nesse sentido, o documento do 14° Plano Quinquenal da China fortalece a posição das empresas em desenvolver a inovação tecnológica e afirma que “a China continuará a perseguir seu objetivo principal de se tornar uma potência industrial”, além de reforçar também a importância da Nova Rota da Seda e dos investimentos estrangeiros.
Por fim, ao relacionar essas decisões de política externa chinesas e as preferências desses atores, percebe-se que os interesses internos de diferentes grupos, como empresas estatais e privadas, também influenciam nos investimentos chineses no Quênia. Além disso, os interesses do governo chinês e das empresas chinesas estão em grande medida alinhados e com foco em investimentos no continente africano, e principalmente no setor de infraestrutura e tecnologia. Esses grupos de interesse, em conjunto com o governo chinês, estabelecem e firmam sua posição geopolítica na África, além de estabelecerem forte cooperação com o Quênia e determinarem a base da política externa chinesa nesse período da Nova Rota da Seda.
CONCLUSÃO
O presente trabalho explorou a teoria de Helen Milner sobre estruturas domésticas, destacando como as instituições, os interesses e a informação influenciam a formulação da política externa dos Estados. Essa abordagem teórica foi aplicada para analisar a política externa da China em relação ao Quênia no contexto da Nova Rota da Seda. Além de apresentar o arcabouço teórico, o estudo incluiu uma breve contextualização histórica sobre a política externa chinesa. Também foram examinadas as implicações da Nova Rota da Seda no desenvolvimento do Quênia, buscando compreender os impactos econômicos dessa parceria. A seção dedicada às estruturas domésticas chinesas esclareceu os mecanismos internos que orientam a política externa do país, enquanto a última seção abordou os objetivos estratégicos na Nova Rota da Seda e os grupos de interesse.
Assim, espera-se que o presente trabalho tenha contribuído com uma visão abrangente e fundamentada da política externa chinesa no Quênia no contexto da BRI, auxiliando no entendimento do Estado chinês e a sua projeção de interesses ao mundo. Conclui-se que o baixo grau de poliarquia do Estado chinês, caracterizado pela centralização do poder no Partido Comunista, permitiu uma coordenação eficiente das iniciativas relacionadas à Nova Rota da Seda. Essa centralização favoreceu a mobilização de recursos estratégicos e alinhou os interesses dos grupos domésticos, como empresas estatais, bancos e o próprio governo. A estrutura centralizada do Estado facilitou a priorização de interesses econômicos e políticos, criando uma sinergia entre os diferentes atores domésticos e assegurando a execução dos projetos estratégicos. Dessa forma, o modelo de governança chinês se mostrou eficaz, até o presente momento, para promover seus interesses no Quênia.
A figura 2 mostra as relações causais entre as estruturas domésticas chinesas e como elas impactam a política externa da China em relação ao Quênia e ao BRI. Esta tabela configura uma síntese do presente trabalho.
Figura 2 – Impactos das estruturas domésticas chinesas na Política Externa
Fonte: elaboração própria a partir do resultado do artigo
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[1] Banco de políticas estatal e financiado pelo estado com o status de uma entidade legal independente, é um banco dedicado a dar suporte ao comércio exterior, investimento e cooperação econômica internacional da China. (SILK ROAD, 2024)
Alice Farias é Graduanda em Relações Internacionais (UERJ)
Ana Beatriz Araújo é Graduanda em Relações Internacionais (UERJ) e bolsista FAPERJ de iniciação científica do Laboratório de Estudos sobre Regionalismo e Política Externa (LERPE)
Ana Carolina de Oliveira é Graduanda em Relações Internacionais (UERJ) e bolsista FAPERJ de iniciação científica do Laboratório de estudos da Ásia (LabÁsia)
Anita Gomes é Graduanda em Relações Internacionais (UERJ)
Matheus Moreira é Graduando em Relações Internacionais (UERJ), bolsista CNPq de iniciação científica do Laboratório de Estudos sobre Regionalismo e Política Externa (LERPE) e pesquisador voluntário de África Subsaariana na Escola de Guerra Naval (EGN) para o Núcleo de Avaliação de Conjuntura (NAC)
